存量基础设施转化PPP系列：山东省淄博市沂源县污水处理TOT项目案例分析

之前，国家发改委印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(以下简称《通知》)，指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。《通知》从分类实施、规范管理、加强协同合作等方面，提出了具体工作要求，要求各地推荐本地区3个至5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产效果好的项目，国家发改委将组织专家评审，并遴选若干示范项目加以推广，供各地方学习借鉴。本文就山东省淄博市沂源县污水处理TOT项目进行案例分析，看存量基础设施如何转化为PPP，化解风险。

项目背景：沂源县与其他县域污水处理现状相比，存在以下问题：缺乏污水收集和处理设施，污水直排;水体污染严重;缺乏有针对性的先进适用污水处理技术等问题。本项目位于山东省沂源县经济开发区沂河头村和胡家沟村地界内。

本项目内容包含沂源县污水处理厂及农村环境连片整治污水处理及配套管网委托运营。县污水处理厂项目设计日处理能力为8万立方米，农村环境连片整治项目年处理污水约计为177万立方米、畜禽养殖污水9万立方米。项目一期工程于2002年2月开工，2002年10月竣工，二期工程于2013年7月开工，2016年6月竣工，建设期3.66年。其中：一期工程(老厂)占地53153平方米，位于沂源县经济开发区中儒林村，沂河与埠村河交汇处，设计日处理污水能力为4万吨。二期工程(新厂)占地35684平方米，位于沂源县经济开发区沂河头村东，沂河与饮马河交汇处，设计日处理污水能力为4万吨。项目设计规模为日处理污水8万吨，主要处理沂源县的生活污水及部分工业废水。

项目总投资21815万元，其中固定资产投资21710.47万元，铺底流动资金104.53万元。特许经营期30年内总营业收入114434万元。其中：污水处理服务费收入114434万元。

一、项目基本情况

二、资产特许经营权转让价款

资产特许经营权转让价款为2亿元。价款支付方式：领取中标通知书后7个工作日内交清人民币8000万元，《沂源县污水处理厂及农村环境连片整治生活污水处理特许经营合同书》正式签订后7个工作日内再付人民币12000万元。项目公司将资金交到沂源县财政局资金结算中心。合同签订后30日内完成资产移交。

三、项目运作方式

沂源县人民政府决定对沂源县污水处理厂及农村环境连片整治生活污水处理实施特许经营，通过公开招标方式选定了山东水务发展集团有限公司为本项目的中标供应商，山东水务发展集团有限公司已经按照招标文件的规定在沂源县设立了沂源水务发展有限公司为本项目的项目公司，现由沂源县人民政府授予山东水务发展集团有限公司特许经营权以使用、运营污水处理厂及农村环境连片整治污水处理设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费，并于特许经营期届满后以约定条件将项目设施移交给政府或指定机构。

山东水务发展集团有限公司中标服务费综合单价1.3元/立方米污水处理综合单价，农村环境连片整治生活污水处理服务费150万元/年，平均到每月支付。综合单价及农村环境连片整治生活污水处理服务费包含根据国家和省、市要求的处理工艺设施升级改造、药剂材料费、动力费、污泥处置费、工资及福利费、大修及维护费、保险费、管理费、利润、所得税等，计宝峪水库建设资金、建成运营、维护保养、安全管理、配套设施的建设、维护等费用，及30年后移交沂源县人民政府的全部费用。

延伸：污水类PPP项目的商业运作模式

(一)地方政府通过将污水处理厂以BOT/TOT方式将特许经营权转让给项目公司，而政府自行建设、运营污水收集管网;

(二)“厂网分离”的商业模式源自污水收费水平尚不足以像供水行业那样补偿整个污水厂网系统的全成本;

(三)污水处理项目公司则按其处理水量从地方政府收取污水处理费，与政府实际上向终端水用户收费并无直接关系，本质上更接近于政府购买服务。本项目就是此种模式。

四、人员身份置换

沂源县污水处理厂现有的人员由政府负责完成身份置换，项目公司应全部接收聘用原厂职工，被聘用职工与项目公司重新签订劳动合同，项目公司继续办理法律法规强制需要用人单位缴纳的相关保险及费用，并延续聘用职工的工资福利及晋升退休制度。

五、污水处理服务费及基本处理量的确定

(一)基本污水处理量的确定

水量计量：双方共同确定进水水量作为支付污水处理服务费的计费依据。

双方共同派员每日进行一次进水和出水水量的计量，进、出水水量的算术平均数将作为支付污水处理服务费的计费依据。

在运营期各年度内，平均每日输送沂源县污水处理厂的污水量不少于下表数量：

(1)当实际进厂污水水量不足此数时，政府将按基本水量计算处理水量并支付相应的污水处理服务费。

(2)在商业运营日后的某一年度的正常运营日平均进水水量超过该年度的约定日基本水量10%的，合同双方应就调整以后年度的基本水量进行协商，并达成一致意见。

(二)污水处理服务费单价

污水处理基本单价：项目公司按污水处理服务协议处理额定水量及以下的污水而应获得的单位污水处理服务费。

在特许经营期内，每年将收取的污水处理费纳入沂源县财政专项管理资金，按月及时足额支付给项目公司污水处理服务费，并按协议约定将支付给项目公司的污水处理服务费总额均列入沂源县年度财政预算。因污水处理而获得国家、省、市奖励、补助等支持资金由沂源县人民政府使用，优先用于支付污水处理的运行费用。

政府向项目公司支付污水处理服务费。污水处理服务费将根据项目公司处理的污水量计算并支付。处理污水量包括基本水量和超进水量两部分，其中基本水量指合作协议确定的每日平均进水量，超进水量指项目公司每日处理的超过基本水量以上的进厂污水的数量。

(1) 若当月每日平均进水水量小于或等于基本水量，且项目公司全部处理达标，当月[污水处理服务费=污水处理服务费单价*基本水量*当月运营天数]

(2) 若当月每日平均进水水量超过基本水量，且项目公司全部处理达标，当月[污水处理服务费=污水处理服务费单价*实际处理水量*当月运营天数]

(3)  发生的不可抗力事件，致使项目公司无法处理污水或污水处理能力受影响，则在该不可抗力持续期间，政府需按保底水量向项目公司支付污水处理服务费。

六、政府每年的运营补贴支出的计算

问题提出：项目在建设运营的30年内，共需财政支出8678.78万元。项目合作期第4年政府补贴132万元，第5年政府运营补贴32万元，第6年政府运营补贴32万元。根据本项目财政承受能力论证报告：风险承担支出8529.18万元，配套投入支出149.6万元，运营补贴支出196万元。可以看出，合作期30年内，政府的支出责任中运营补贴支出共计196万元。即：基于合同中对于基本水量的要求，运营期第一年是6万立方米/日，污水处理费单价1.3元/立方米，若按每月的运营天数为30日来算，运营期第一年进水量达不到基本水量按照6万立方米/日进行支付污水处理服务费，政府的运营补贴算来是234万元/月，这234万元中还不包含农村环境连片整治生活污水处理服务费平均每月的支付额。由于并未看到其他相应的测算文件，政府在项目合作期第4年的运营补贴支出132万元到底是什么费用并不得知。

七、农村环境连片整治生活污水处理服务费采用“固定回报”

国务院下发的《水污染防治行动计划》(又称“水十条”)明确提出“以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸。”但目前：农村污水处理收费缺乏操作基础，社会资本方无法直接向村民收取污水处理费。如果采用使用者付费回报机制，可能不能保证可以使社会资本收回投资并获得合理回报。农村污水处理量较小，地理位置分散，农村污水收集存在村民漏排、偷排的风险。因此本项目采用了固定回报，每年给项目公司150万元的处理费。从政府的角度来讲，如果设置保底水量，最低需求风险就由政府承担。而政府需要对每年农村居民的污水排放量做调研，出具具有可以让项目公司接受的污水处理保底量，项目公司要根据政府给的污水处理保底量来倒算自己的合理收益。