新闻
  • 新闻
  • 产品
  • 企业
您当前的位置:环保 > 大气网 > 碳交易 > 正文

魏庆坡:碳交易与碳税兼容性分析 ——兼论中国减排路径选择

北极星大气网  来源:首经贸财税法研究  作者:魏庆坡  2020/11/30 15:51:37  我要投稿  
所属频道: 大气治理  关键词:碳交易 碳排放 碳税

北极星大气网讯:摘要:随着气候问题日益突出和减排形势的持续严峻,包括中国在内的一些国家开始尝试多策并举的方式来削减碳排放。但这两种“单一对峙”的减排制度能否兼容成为我国低碳路径选择必须解决的一个现实问题。文章通过分析绝对减排目标和相对减排目标与碳税的兼容性,提出相对减排目标下的碳交易能够和碳税兼容,共同实现减排目标;接着针对绝对减排目标下的碳交易与碳税的相悖问题进行分析,提出通过引入限价模式、调整对象适度重合和有限分离、跨期储存机制、项目抵消减排等扬长避短形成组合制度,以缓解碳交易对减排成本不确定和碳税对总量控制的制度缺陷。从我国承诺的碳强度减排目标和碳交易试点实践出发,文章分析我国要以社会经济发展为基本目标下分阶段进行:从中短期看,应采纳碳税和碳交易(相对减排目标)双策并举的模式进行减排;但从长期来看,我国应该尝试运用碳税和总量控制和交易的碳交易(绝对减排目标)模式推动减排。

关键词:碳交易;碳税;组合模式;中国减排;碳强度

随着气候问题的日益突出,国际社会对适应和应对这一变化的合作正在逐步加强。相对传统环境政策工具——命令-控制的僵化性,拥有总量控制优势的碳排放权交易市场(以下简称“碳交易”)和依靠价格导向的碳税凭借市场化、激励机制、灵活性、以及潜在财政收入等赢得了诸多国家和地区的青睐。当今利用碳交易进行减排的国家和地区有:欧盟、澳大利亚、新西兰、美国加州、加拿大魁北克、中国七个碳交易试点等;而北欧国家,如丹麦、挪威、芬兰等则采用碳税进行减排。作为全球最大的温室气体排放国,中国面临着来自国际和国内的双重减排压力。为此,党的十八提出要利用市场机制引导节能减排,运用制度创新保护环境,这表明市场机制和制度建设将成为我国应对气候变化问题的主要政策导向。碳交易试点启动运营后,财政部和环保部开始酝酿环境税,拟对排放二氧化碳的单位或集体征收碳税。这一方面体现了当下环境问题的复杂性,需要多策并举实现“两型社会”;另一方面也彰显了中国政府削减碳排放,践行国际减排承诺的决心。

1.问题提出

理论上,在充分竞争、信息全面的市场中,碳交易和碳税在减排效果上并无差异。因此早期对于碳交易和碳税都是替代性方案的分析,而非相互补充的思路;实践中,基于庀古理论的碳税与源于科斯定理的碳交易受到了诸多现实因素影响,制约了理论减排效果的实现。具体而言,碳税税率的设定需要考虑边际个人成本和边际社会成本的差异,由于不同地区存在边际减排成本和边际社会成本的区别;碍于信息不对称和地区差异性,即使当今数据基础和统计技术不断提升,为预估减排总量设定碳税税率依然困难重重。相比碳税,基于科斯定理和产权理论的碳交易通过设定污染物总量创制出排放权的“稀缺性”,赋予其经济价值,进而在减排主体之间形成交易市场。减排主体结合自身边际减排成本和交易价格,以理性经济人的思维参与碳市场激励体系,削减温室气体排放,从而确保环境整体效果。但正如王毅刚所言,碳交易一直被认为“理论非常吸引人但实践中并不可行”;尤其具体交易制度规则设定等难度较大,使其一度仅停留在概念中。

其次,如果减排成本预期较高,碳税条件下的一些减排主体将选择多缴税以换取排放额度,导致总体排放量不减反增;而碳交易由于设定了排放总量,利用配额价格的变动来传导减排成本的变化,导致减排成本具有不确定性。同时碳交易和碳税的减排效果不仅受到经济效率的影响,而且还要顾及部门行业竞争和收入分配问题,这些现实因素也会对减排运作机制形成制约,进而影响整体减排效果。从实际减排成本方面而言,两者在预期减排效果的效率方面并非完美。出于单一政策解决单一问题的思维,以及效率、经济、必要性等因素考虑,早期对于碳交易和碳税替代性方案的研究遭遇到了现实障碍。因此,以实践应用为导向,通过相互补充的思路调整优化两者契合度是探索制度创新一个新方向和新任务。

国外对环境政策叠合(Policy interaction或Policy mix)的研究最早来自于政治学的贡献:Wildavsky(1979)提出重叠是众多政策发展的重要缘由,对内部问题的调整会带动对外部问题的应对。Majone(1986)认为在政策众多情形下,新方案将导致新问题出现,如政策重叠、管辖混乱以及其他一些始料未及的后果。环境问题方面,Roberts和Spence(1976)提出应结合数量机制(Quantity-based approach)和价格机制(Price-based approach)两项政策来降低社会成本;Smith(1999)提出在命令-控制的基础上,附加税收和补贴机制;Pizer (2002)发现混合路径略微优于价格机制,却明显胜过数量机制;Sorrel和Sijm (2003)提出政策组合应谨慎设计,并且目标透明;Either和Pethig(2009)分析了欧盟ETS和不参加ETS而实行碳税部门的减排协调问题。除去大量关注替代性研究的同时,国外学者也对碳交易和碳税在低碳减排方面的补充性进行了一些研究,并对潜在问题进行了积极分析,为我国环境政策工具制定提供了理论指导。

在低碳减排背景下,国内学者也对此问题进行了分析。许光(2011)提出为了有效规制环境问题,应联合运用碳交易和碳税;在总结国际碳税和碳交易的经验后,朱苏荣(2012)建议应结合两者的各自优势,综合运用;通过对中国能源、经济和环境的动态CGE模型的分析,应借助碳税规制分散行业,实施碳交易调节排放集中行业(石敏俊等,2013),也有提出应先碳税后碳交易的两步走战略(杨晓妹,2010)。但王慧、曹明德(2011)则认为结合经济、环境和外交等方面分析,碳税更适合中国;而赵骏、吕成龙(2013)通过简析两者利弊,支持中国采纳碳交易。

相比国外,国内减排起步较晚,研究粗放且缺乏深度。国内学者从两者的理论起源、机制原理、政治可行性、市场接受度、国际竞争力、社会经济影响等方面简单分析,倡导组合运用。这种宽泛倡导有“病急乱投医”之嫌,且缺失了对两者契合度和可行性等核心问题进行分析,也缺少对碳交易和碳税的兼容性进行系统研究。根据经济模型,Aldy和Pizer(2009)指出气候政策微调将影响多个经济部门,且如果多个同时调节的政策内部存在较大离散,结果将很不理想。Fischer和Preonas(2010)提出多重政策调节之下,碳交易市场将无法准确反映出边际减排成本。此外,环境政策工具还会涉及税收、劳动力市场、商业往来、行政管理等大多数经济部门。

因此,面对实践中碳交易和碳税的不足,基于不同理论和运作机制的环境政策工具组合是低碳减排制度创新的新思路。但两者是彼此强化,繁杂但相互无碍,还是彼此排斥呢?尤其中国已经开始研究建设国家层面碳交易市场,能否两者同时并举?本文旨在结合我国启动碳交易试点并酝酿推行碳税的大背景,通过对两者之间兼容性进行分析,以及如何兼容并蓄进行研究,为中国选择有效环境减排工具,实现社会经济绿色低碳发展进行探索。

2.碳交易、碳税与不同减排目标的兼容性分析

诚如前述,为应对减排形势的复杂性和严峻性,包括中国在内的一些国家正在酝酿同时借助碳交易和碳税进行减排,但这两种政策能否在核心设计、机制运行和减排效果等方面兼容并蓄是一个亟待解决的问题。此外,减排目标分为绝对减排目标(Absolute Target)和相对减排目标(Relative Target),碳交易和碳税在两种目标之下的运行机制、社会成本等也存在诸多差异。单纯基于减排目标导向,通过环境政策工具的简单算术累加,却没有对其关联性和契合度进行制度设计是否有助于问题的解决还有待商榷。有鉴于此,笔者将首先对碳交易和碳税与不同减排目标的兼容性进行分析。

2.1绝对减排目标下碳交易与碳税

绝对减排目标,简言之,就是削减整体排放量,通过具体排放数据计算出温室气体排放总量,借助各个排放主体的减排来实现总体排放量削减的减排目标。从短期看,基于碳税的额外调节作用,一些减排主体将会提高技术水平或调整生产规模以减少温室气体排放量,进而增加了二级市场上的排放配额。但由于总体排放量保持不断,基于供求关系和溢出效应,配额供过于求将导致其价格下降。其他减排主体根据自身成本收益购买这些配额以弥补额外排放,获取收益。此时,碳税并未削减整体排放量。长期看,通过碳税来减排并为未来设定更严格的总量控制是有意义的,但碳税能否克服市场失灵并推动减排技术研发有待商榷。如若不能,其效果将适得其反。

2.2相对减排目标下碳交易与碳税

与绝对减排目标相比,相对减排目标则更加弹性化,通过借助其他因素,如产出值、税收等,将温室气体排放量与其建立比例互动关系,从而确保了减排不会对经济增长造成重大影响。由于气候问题源于温室气体排放总量不断累积,而相对减排目标并非削减总体排放量,因此其减排效果常常备受诟病。但不同于发达国家的经济发展水平和经济结构,发展中国家面临着经济增长和改善民生的双重挑战,选择相对减排目标更符合现实需要。

由于缺少固定且严格的排放总量限制,致使减排目标存在动态性,因而相对减排目标不会出现超出限定排放的情形。此外,科学技术更新也会推动新的减排。一些减排体在碳税调节下转换出来的排放额度,并不能像绝对减排目标下一样被积极购买。除碳交易外,碳税的作用也能制约减排主体肆意排放,相对降低总体排放量。此时,碳税和碳交易的联系和互动相比绝对减排目标被削弱了很多,但在追求低碳减排目标方面能够做到兼容并蓄。

因此,不同减排目标下,碳交易与碳税的兼容度也存在不同。对于绝对减排目标,两者的整体减排效果较差,基本不具有兼容性;但在相对减排目标下,两者能够兼容并蓄,对于推动整体经济减排具有积极意义。

3.整合理论制度优势构建组合模式(Hybrid)

针对绝对减排目标下碳交易与碳税直接并行的兼容性问题,有人提出保留各自制度优势,将两者整合成一个组合模式。简言之,即在碳交易的基础之上嵌入碳税,把碳税界定为最低限价,为减排提供持续不断动力,同时提高配额供给弹性,避免由于需求与配额价格的生硬传导而导致其无序波动。此时,投资者的投资预期也可以获得稳定的投资预期:若配额价格过高,减排主体可以通过缴纳碳税来抵扣排放量,此时的碳税充当了配额的最高限价。简言之,组合模式就是将碳交易附加最低限定价或最高限定价,抑或两者兼有。

通过设定最低限价和最高限价,组合模式能够有效应对配额价格过度波动,实现创新减排和成本管理。若配额价格超过最高限价,管理者可以向市场提供预留的配额;若价格低于最低价格,管理者可从市场上收购配额予以留存,减少流通量抑制价格上扬。在最低和最高限价之间的区域,组合模式可以确保一定减排量。但也存在一些弊端:即为了取得这些减排量,要么对污染者施加额外负担,要么为了坚守初始减排目标而放弃更廉价和高性价比的减排机会。为厘清组合模式的系统性和兼容性问题,笔者将从不确定性、配额价格、配额分配和组合优势等方面进行分析:

3.1应对不确定性因素

基于制度构建的初衷,环境减排工具首要目标是确保减排主体能够依照制度安排实现减排。而减排目标的实现取决于减排主体积极参与,因此,应尽量降低对减排行为形成冲击的不确定性因素,提升减排主体减排意愿。

3.1.1减排效果不确定性

环境政策选取依赖于减排目标的确定和评估,净利益最大化(NetNenefitMaximization)和成本效益分析(Cost-effectiveness)两大指标对减排目标评判和政策选取具有重要指导意义。根据Weitzman的经典结论:如果边际减排成本的斜率大于边际环境损害时,碳税优于碳交易;即减排成本因额外污染控制而急剧上升的情形下,更倾向于适用价格控制机制——碳税,使减排主体避免不可预测的减排成本。如若边际减排成本的斜率小于边际环境损害时,碳交易优于碳税。即随着污染增加而使整体环境效益急剧恶化,则更适用数量控制机制——碳交易。此时的评判标准是净利益最大化,而如果适用成本效益分析指标,则碳交易具有显著优势,因为其预先设定了总量控制目标。

相对而论,污染超标排放相比配额价格波动对社会危害更大,碳交易的排放总量限制和政治上可行性使其赢得了众多支持。针对配额价格不确定性,碳税和碳交易的组合模式对配额予以“管控”。通过设置价格涨跌区间,控制价格波动幅度,消减对减排成本和经济活动的消极影响。但长时间的“价格管制”与实现减排目标相左,因为最高限价意味着配额的增加,而最低限价则暗指减少了流通中的配额数量,这样就使得排放总量水平处于不确定状态。对此,Stavins(2008)认为只要政策制定者在执行最高限价的时候,允许其他抵消项目来弥补增加的排放量就可以消除或减少这种不确定状态。

3.1.2在应对新信息方面

碳税税率僵化,且难以准确反映边际减排成本的变动;而借助跨期配额储存机制,碳交易和组合模式则可能在当下和未来的边际减排成本之间予以平衡,使企业可以凭借对未来减排政策的预期来调整当下的减排安排,从而保持配额价格相对平稳。增设配额存储机制可以提高减排主体抵御价格风险能力,扩大配额收益并稳定市场预期。因此,组合模式下的碳交易在应对未来不确定性方面比碳税更具从容性。

概括而言,对不确定性的界定依据不同,导致政策选取也不尽相同。从成本效益最大化角度看,碳税和组合模式占据优势;但从应对新情况考虑,碳交易和组合模式则更可取。简言之,组合模式在应对不确定性方面具有更大优势。

3.2对配额价格的影响

碳税条件下不存在配额价格问题。根据两者的覆盖范围进行划分,主要分为完全覆盖和部分覆盖。碳税对碳交易配额价格的影响也主要分为这两个层次:碳税和碳交易调整范围完全重合与碳税仅覆盖碳交易的一部分。

3.2.1碳交易下完全重合

针对两者完全重合,即两者调整减排范围完全一致,Smith( 2008)认为如果碳税税率低于配额价格,碳税将会慢慢蚕食配额的价格,这种情况会持续到碳税所调控的减排量。因为边际配额的价值决定配额的价格,若没有碳税,边际减排成本决定了此配额的价格;而碳税的存在则降低了配额价格的收益,原先拥有配额即享有该配额所对应的边际减排成本,而现在需对余下的排放量征收碳税。早先储备配额就可以带来的收益现在取决于总量控制下边际减排成本和碳税税率的差异。但如果碳税税率高于配额价格,总体排放量将会低于设定总值,且配额价格会降至零。此时,排放量总值的设定将失去作用,且配额也丧失了价值。决定排放水平来源于减排主体对碳税的反馈,此时的碳交易政策就是冗余的,因此,两者调整范围应该适度重合或分离。

3.2.2碳交易下部分重合

在碳交易调节的情况下,一部分排放源也会受到碳税调节。以欧盟为例,成员国的碳税政策仅涵盖本国排放源,而无法辐射到欧盟碳交易市场的其他地方。此时,如果碳税税率较低且覆盖范围较小,可以忽略对配额价格的影响;若碳税较高或覆盖范围较大,碳税将开始削减部分配额价格,通过削减碳税覆盖的排放源的排放量,进而增加其他排放源的配额。随着碳税覆盖范围的不断扩大,将会出现上面第一种情形,即两者重合,配额价格将会以碳税的数量级予以削减。

为了处理污染物,英国采取了多种政策并举,包括垃圾填埋税(LandfillTax)和垃圾配额交易体系(Landfill Allowance Trading Scheme “LATS”)。在垃圾填埋税的基础上引入垃圾配额交易体系,并非为了增加减排激励,而是针对垃圾总量设定数量控制。但Smith(2008)通过分析认为这种高度重合导致减排成本出乎意料地提高。

但如果适度制定碳税调节范围,或者适当划分碳税和碳交易的调节范围,减少两者覆盖面的重合机会,将会降低或忽略碳税对碳交易配额的负面影响,对于两者协同减排将会起到助推作用。

3.3对拍卖制度的补救

在理论上,碳交易通过拍卖配额提供减排激励的同时,也为政府提供了经济收益。这些收益可以用于补偿受减排影响的群体或代替其他税收。现实中,碍于减排主体的认可、获取政治支持、减轻企业负担等因素,欧盟、中国的碳交易试点等早期都主要采用了免费分配配额的原则,即祖父条款(Grandfathering),而且这也是当下的一个惯常做法。免费分配使得来自配额拍卖的收入消失了,且配额分配的经济租金(Economic Rent)也都整体转移到了减排主体手中,这与碳交易政策的设计初衷相左。

根据产权经济学原理,碳交易制度架构中的“拍卖”具有激励污染者为污染行为付出“代价”的减排驱动机制,但出于保全制度先行推行的需要而削弱,甚至放弃了拍卖激励。相比拍卖,免费分配条件下的减排主体就获得了具有市场价值的配额,即凭空获得了经济收益,这就与“污染者付费原则”发生了偏差。

从实用主义和弥补配额拍卖缺憾的角度来分析,引入碳税将使得碳交易下的减排主体支付一部分超边际排放(Inframarginal Emissions)的经济代价,尽管与边际排放作价不同,但能够提供减排技术革新的激励;对减排主体免费获得配额的价值予以部分回收,与“污染者付费原则”保持基本一致;同时也可以代替或抵消其他一些税收。这样可以促进企业积极减排;同时政府也可以利用获得的经济收益资助环境减排技术发展。

3.4两者组合应对多元化问题

综合欧盟、美国、中国碳交易试点等减排实践经验,碳税和碳交易存在明显的设计偏向型喜好。针对不同部门行业的企业,两者的适用优势存在较大差异。由于监管、交易、监测等等运行成本较大,从效率角度分析,对大中型集中排放减排主体适用碳交易进行调节较为适宜。如北京碳交易试点强制纳入2009-2012年排放二氧化碳平均排放量在1万吨以上,而年综合能耗2000吨标准煤的可自愿参加。反观碳税较低行政和实施成本,更适用于一些分散、微小型不易监控的排放源。

此外,为扩大减排覆盖范围,当某个政策无法单独有效解决环境外部性问题时,寻求多重政策实施的积极模糊化效果就成为一个次优选择。环境污染是一个复杂多元化问题,即使一项完美的理论设计也无法顾及到现实中的诸多因素和矛盾纠葛。因此,结合环境问题复杂性和现实矛盾多重性,运用碳税和碳交易联合解决减排问题也是一个次优选择。

4.中国低碳减排路径选择

作为一个发展中国家,中国并不承担强制减排义务。但作为世界上最大的温室气体排放国和第二大经济体,我国在应对气候变化问题上的态度越来越受到国际社会的关注。在后京都时代,中国提出了自己减排目标,即到2020年单位国内生产总值的二氧化碳的排放水平比2005年降低40%-45%。这一方面是由于长期“高污染、高能耗、资源性”粗放型经济发展模式难以为续,我国急需产业转型升级;另一方面是低碳已经成为一个新的经济增长点和发展机遇,中国应尽快建立并完善减排体系,积极利用制度引导技术和产业创新是中国在低碳时代获得发展机遇的重要举措;最后,顺应时代潮流,为以后国际气候谈判和低碳合作中赢取主动奠定基础和积累经验。

减排基调确定后,中国面临着借助什么环境政策工具进行减排的问题。诚如上述,我国正在探索碳交易和碳税并用的减排路径。借助上述思路,笔者将对中国减排路径进行梳理分析:

4.1对我国控排目标分析

不同于欧美发达国家经济发展水平,中国经济还处于快速发展期,保证我国社会经济持续发展是建设碳排放交易体系的最大前提。相比欧盟绝对减排目标,我国承诺是相对减排目标,即削减碳强度。针对绝对减排目标的制度优势,有些学者提出根据经济未来发展规模将我国的国际减排承诺折算为绝对减排量,实施绝对总量控制。这一提议为中国碳交易市场采用绝对减排目标以获得国际认可和参与国际合作提供了思路,但忽视了经济增长速度、资源消耗结构、人口总量变动,经济发展周期等重大参数的模拟和推演的难度及潜在的系统风险。对于世界上最大的发展中国家,中国当前的经济发展承载着基础性需求,不能将碳强度转换为绝对值而强制减排,这种预算和减排是不切合实际的,也不符合社会主义市场经济的本义。

当下,七个碳交易试点都以2010年为基础,2015年为截止期,提出各自的控排目标,即削减单位生产总值的二氧化碳含量(详见表1)。国家发改委副主任谢振华曾表示:借助碳交易试点在交易规则、交易经验和监测核算方面的经验,为以后全国统一碳交易市场的构建积累经验。

1.jpg

因此,试点控排目标对我国未来国家层面碳交易市场控排目标设定具有重大借鉴意义。但王毅刚等(2011)认为碳强度减排就是基线减排和信用交易体系,可以辅助和补充总量控制与交易体系,其本身存在诸多缺点和不足,如交易成本较高,流动性较低,难以形成规模化、规范化、金融化的碳市场。同时关于碳强度的监测、排放、核算等繁琐参数的要求,对我国目前能源数据薄弱来说也是一大软肋。

此外,结合碳交易自身特点,现阶段中国可选的碳排放交易体系的路径不多,这主要由于我国仍应以社会经济发展为主、环保部门机构设置偏弱、减排技术和设备落后、以及重点减排行业市场化程度偏低。2013年10月23日,京津冀晋蒙鲁六省市针对二氧化碳减排、核查、建立区域碳排放权交易合作等达成框架合作协议,专家认为这意味着我国已在构建区域碳交易市场方面迈出重大一步,也为建设全国碳交易市场提供了有益探索。在构建国家层面的碳交易体系之路仍漫漫修远兮背景下,探索区域减排协调机制未尝不是一种新思路。因此,在非绝对总量控制减排目标下,碳税与碳交易不存在必然冲突,能够协同促进碳排放量削减。无论从短期来看还是长远来看,这不失是一种具有减排效果的路径选择。

4.2碳减排的不确定性

上文提到交易市场的不确定性主要体现在减排成本未定、配额价格波动、对新情况应对等。结合我国当下碳交易试点的相关规定和具体实际,此种情形出现的概率极低。

4.2.1制度构建初期

首先,由于刚刚开启碳交易试点,中国控排企业碳交易市场参与意识较弱,通过碳交易进行减排的意愿不强,自然持观望态度不在少数;其次,碳排放权额度的合理分配是整个碳交易机制运行的基础,过度分配减弱了对企业减排的激励和驱动作用。各试点采用“祖父条款”免费分发配额使得控排企业丧失了碳减排的制度约束和成本激励。再次,相比欧盟碳交易市场100欧元的罚款,国内碳交易试点的激励约束和处罚机制存在不足或缺失的问题,出现了中国环境法领域老生常谈的问题——守法成本高,违法成本低。最后,检验排放设施是否履约主要来自对其排放温室气体的监测、报告以及核查,除上海制定了较为详细的核算报告和指南外,其他试点都较为原则化和概括化,缺乏实施细节,甚至暂无规定。

4.2.2试点交易不甚活跃

国际学术期刊《自然—地球科学》(NatureGeoscience)指出,2013年中国碳排放超过欧盟和美国的总和,达到100亿吨。相比庞大的排放量,国内各个试点的碳交易量不甚活跃,如以北京环境交易所为例,从2013年11月28日底启动到2014年8月6日,总共交易137笔,总成交量为94.5万吨,成交额将近5720万人民币。与欧盟碳市场2013年总交易量约为102.6亿吨和528.49亿美元总交易额相比,各个碳交易试点的交易量微乎其微。另外国内碳交易试点也对交易异常和配额价格波动等做出了一些制度防范,其中北京的价格预警机制,发改委可以实施拍卖或回购配额等方式;上海的涨跌幅限制制度、配额最大持有量限制等。由于减排成本对企业生产成本和经营惯性的影响,目前,国内企业并没有表现出较大减排积极性,我国碳交易市场试点尚未出现因为配额价格而导致市场异常的情形。

总之,现阶段各个碳交易试点的交易量很小,碳价虽有波动,但在极小的交易量面前和制度规制面前难以形成影响力,也就无法对减排成本形成较大不确定性。在碳交易试点和未来国家碳交易市场建设过程中,随着交易主体活跃和交易量增加,我国应借鉴碳税和碳交易的组合模式建立“价格安全阀”制度,包括最低限价和最高限价,并设立配额存储机制,积极引入项目配额抵消制度,提高控排主体应对减排不确定因素的能力。

4.3对碳交易价格的影响

各个碳交易试点都以碳强度为控排目标,而非总量控制与交易。此时,外部政策的影响作用因为缺乏绝对总量的控制就会降低。结合上述减排目标的分析和我国碳交易试点建设,中国碳交易市场建设不可能采用绝对总量与控制减排目标。因此,碳税对配额价格的负面影响就会大幅消减。此外,国家层面的碳交易市场设计还处于探索研究阶段,且可选之路极其有限。但我国当下改变“两高一资”模式,发展低碳经济的任务异常紧迫。

针对碳税对碳交易配额价格的影响,在两者调节范围完全或部分重合的情形下,碳税会以自身为数量级对配额价格予以削减,进而影响配额的激励和减排作用。这一点是直接影响碳交易和碳税组合使用的减排效果,也是在政策设计中必须慎重予以考虑的。但在碳交易基础上适用碳税有三种方式:第一种方式是适用于碳交易之外的行业或部门,避免两者调节范围重合,造成政策扭曲;第二种方式是调节碳交易项下一部分行业,减少政策重合覆盖;第三种是两者完全重合,共同调节。

结合我国碳交易试点的实践,第一种和第二种方式都可适用。为力求稳妥,笔者建议我国将碳税与碳交易调解的范围有限重合和适度分离,避免政策中和,导致调节混乱或效果错位。极端情况下,参与碳交易的企业可不征碳税,而缴纳碳税的企业将不必参与碳交易。对于碳税和碳交易的选择权不在企业,而应结合我国低碳经济发展的实际。如火电厂是碳交易减排的重点目标,那么火电厂就应该加入碳交易市场,而不能通过缴纳碳税减排。通过两者调整客体分离,推动碳交易与碳税将协同发挥减排作用。

4.4财政税收贡献

随着经济高速发展而来的是日益严峻的中国环境问题,蔓延全国的雾霾更让国人感受到了生态环境之可贵。随着李克强总理在2014年两会的政府报告中提出“向污染宣战”,我国开始了大规模的污染治理行动。选择合适的环境政策工具,尤其适合中国实际国情,对我国环境问题解决具有重要意义。

目前国内碳交易试点基本上都采取无偿为主、有偿为辅的配额分配原则,由于配额本身具有市场经济价值,免费分配使得减排主体凭空获取了“巨额经济利益”,这似乎与传统“污染者付费原则”相悖。但免费分配在国际上依然是主流,且此举是为了获得制度先行推行而牺牲了制度的公平性。因为免费分配转嫁了企业承担的制度参与成本,提升了企业的减排意愿,且从长远看由于机会成本的存在,免费分配在减排激励上与拍卖并无差别。此外,除了边际成本,污染企业在获得免费配额的同时,也省去了很多超边际的成本费用。而这些利益和费用原本应该用来资助环保科技发展,造福社会。

因此,通过征收碳税可以弥补碳交易配额免费分配导致的财政收入流失,激励企业积极减排。鉴于我国应采用碳税与碳交易调整对象适度重合或相分离的前提,碳税应主要针对不参与碳交易的企业。对于缴纳碳税的减排主体,政府应积极削减其他税收,如营业税、消费税等,或对敏感竞争行业给予碳税减免,以维护两类企业之间减排的公平性。

4.5应对多元化问题

碍于环境问题的复杂性和非环境原因的诸多现实问题,即使完美的理论或环境政策设计都会遭遇重重制约,难以实现预期效果。有鉴于此,很多国家运用多项环境政策来应对环境问题,如在市政垃圾管理、非点源水污染、区域性空气污染等问题。碳交易和碳税也不例外,由于交易成本、配额价格、监测、核算等方面的现实制约性因素,自然难以发挥最佳减排效果。当下我国面临经济发展和环境保护的双重任务,碳交易试点处于起始阶段,国家层面的碳交易控排模式选择异常艰难。因此,组合运用两者应对当前复杂的中国环境问题不失为一种有益尝试和探索。

查阅各个碳交易试点章程和规则可以发现大部分控排主体都是大中型企业,即使以行业划分也限定了企业的规模(详见表2)。这就给大企业化整为零、拆分逃避减排提供了可乘之机。结合碳交易和碳税各自效率优势和理论侧重点,两者组合运用可以有效应对未知和潜在问题,防止出现政策疏漏。

2.jpg

5结语与展望

面对日益严重的气候问题及潜在威胁,越来越多的国家开始采取环境措施应对这一全球化问题。相比传统行政命令,碳交易和碳税凭借市场机制不断受到关注,但两者自身都受到了现实因素的制约,很难完全发挥理论减排效果。能否取长补短,将两者组合运用就成为减排制度研究一个新方向。由于两者理论基础、运行机制、减排激励等存在较大差异,通过对不同减排目标类型与碳税的关系分析得出:由于绝对减排目标下的碳交易控排总量固定,由碳税减排的额度将会传导至碳交易中致使配额价格降低,导致有需求的减排主体通过购买排放权抵消了碳税的减排努力,此时,两者兼容性较差;而相对减排目标下碳交易由于排放总量未定,碳税能够与之兼容,共同推动温室气体减排。其次,针对绝对碳交易制度下的碳交易和碳税兼容性问题,通过理论架构和对实际问题分析,认为组合模式中的限价模式能够在总量控制的基础上实现减排效果,对于碳交易减排成本和碳税环境效益不确定性具有重大改良作用。同时对于不同行业部门适度重合或分开实施碳交易和碳税,有利于增加财政收入和有效应对多元化环境问题。

作为第一大温室气体排放国,中国面临着经济发展和环境保护的双重任务,如何通过制度推动节能减排、实现社会经济低碳发展具有重要现实意义。碍于现实因素制约,价格机制的碳税和数量机制的碳交易能否中国“本土化”是当前碳交易市场建设中必须予以考虑的重要课题。结合上述分析,我国目前碳交易试点采用碳强度减排,未来国家层面的碳交易市场设计还需兼顾社会经济发展,不可能采取绝对减排目标减排,这就使得我国在相对减排目标下的碳交易能够和碳税兼容并蓄。根据绝对碳减排目标与碳税存在的问题,我国未来可以引入限价模式,跨期储存机制、项目抵消减排等应对配额价格波动和减排成本不确定;同时适度控制碳税调节范围、分离调整对象来降低机制冲突,从而在确保环境整体性的基础上实现强化减排激励、稳定减排预期、增加财税收入、应对环境多元化问题等。因此,从中短期看,结合经济社会发展和实际减排实践,本文认为我国应采纳碳税和碳交易(相对减排目标)双策并举的模式进行减排;但从长期来看,我国应该尝试运用碳税与总量控制交易的碳交易(绝对减排目标)的组合模式进行减排。

分享到:
投稿联系:0335-3030550  邮箱:huanbaowang#bjxmail.com(请将#换成@)
北极星环保网声明:此资讯系转载自北极星环保网合作媒体或互联网其它网站,北极星环保网登载此文出于传递更多信息之目的,并不意味着赞同其观点或证实其描述。文章内容仅供参考。
环保二维码
微信号:bjxdqw

北极星大气网订阅号
精选行业资讯,解读行业发展。
聚焦大气行业,布局全产业链!

新闻排行榜

今日

本周

本月

关闭

重播

关闭

重播

热词检索:ABCDEFGHIJKLMNOPQRSTUVWXYZ