【深度】江河湖泊：休养生息 该如何保障？

环境保护部环境规划院副院长吴舜泽等在《环境保护》撰文称，为落实《国务院机构改革和职能转变方案》关于“减少、合并一批财政专项转移支付项目”的要求，2013年中央财政将“三河三湖”及松花江流域水污染防治专项资金与良好湖泊生态环境保护专项资金整合为江河湖泊生态环境保护专项资金，制定和出台了《江河湖泊生态环境保护项目资金管理办法》(财建[2013]788号)(以下简称《江河湖泊专项》)。《江河湖泊专项》以保障水环境安全和提高投资绩效为导向，按照“水系统筹、集中连片，保护优先、防治并举，综合施策、持续发展”的原则，开展江河湖泊生态环境保护工作。

《江河湖泊专项》在实施过程中存在的问题

中央和地方事权划分不清影响治水成效

在我国体制转轨过程中，由于资源价格和税费机制还不完善、不健全，经济活动中水环境的成本未完全显性化，体现不到位、不充分，相关主体权责机制尚不十分明确，水环境权属理念未完全确立，有关事权未能得到科学、合理、明确的划分。中央财政强调对具有典型的外部性和外溢性特征的关注，推进大江大河的水污染治理和生态保护等工作，未能实际解决公众身边的垃圾河和黑臭河，治水的成效大打折扣。

重点流域的优先控制单元尚未形成为专项支持的重点

重点流域水污染防治规划作为国家水环境治理的重要抓手，是指导地方政府开展流域水污染治理的纲领性文件，体现了国家意志和地方实际治理需求。重点流域建立了“流域—控制区—控制单元”的分区防控体系，并且确定了118个优先控制单元作为国家治理的重点区域。优先控制单元治理成效关系到重点流域水污染防治成败，理应成为国家专项资金支持的重点，优先保障，取得实效。

完善《江河湖泊专项》实施的建议

强化对水污染防治行动计划的支撑作用

2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：努力建设生态文明的美好家园。出重拳强化污染防治……实施清洁水行动计划，加强饮用水源保护，推进重点流域污染治理……整治农业面源污染，建设美丽乡村。我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。水污染防治行动计划成为本届政府对公众作出的郑重承诺，成为国家意志，理应成为中央财政资金资助的重点。

《江河湖泊专项》应优先保障水污染防治行动计划各项任务的实施，体现中央资金的宏观调控作用，将资金投向公众关注度高、关系公众健康的、属于中央事权或者中央和地方共有事权的流域与区域治理和保护工作，特别是江河湖泊水系连通地区、地表地下水环境问题突出地区、关系跨界、跨流域水环境安全等地区水环境治理和生态保护工作，同时，将公众身边的垃圾河、黑臭河等试点示范项目以及重点流域的优先控制单元作为专项支持的一个重点领域。

激活市场活力保障治水投入

发达国家的治水经验表明，尽管小政府、大市场是现代国家的特点和趋势之一，但政府的环境保护职能却一直处于扩张态势之中，这是满足公众高品质环境需求的结果，也是政府理应履行的主要职责。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排体现了政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系。《江河湖泊专项》应强化对中央调控的保障支撑，体现环境管理战略转型需要、体现新时期水污染防治工作的重点、体现中央环境保护事权，激发市场活力，保障治水成效。

《江河湖泊专项》资金应起到积极导向和指引作用，促进多元融资，积极推进清洁水保护基金和融资担保基金的设立，通过政府与社会资本合作，采取合同环境服务，授予开发经营权益等方式，引导社会资本加大水环境保护投入。专项资金应采用低息或无息贷款、融资担保、贴息补助、价格补贴等方式，用于跨界水环境污染治理、饮用水水源地保护区建设、癌症高发地区的污染治理、江河源头区水环境保护以及水生态脆弱区或敏感区的水环境保护和治理等方面，助推环境基础设施建设提速和环境治理能力提效。

建立绩效与资金分配联动机制

《江河湖泊专项》应建立以激励约束机制为核心，以绩效考核制度为手段，充分调动地方和社会积极性的专项管理制度。国家重点是要建立环境质量和投资效益主导的绩效管理体系，改变原有项目驱动环境治理的保护模式。地方政府负责资金落实和具体方案实施，在保障投资效益的同时，应积极开展流域管理措施和治理模式的创新，探索可复制、可推广的流域保护经验。

国家和地方建立联动机制，国家加强对地方工作的绩效监管和技术指导，地方政府对区域环境质量改善负总责。在专项实施过程中，鼓励地方统筹不同预算层级、不同预算类型、不同部门安排和不同预算年度的专项转移支付资金，按照统一规划，分口安排，集中投入、各记其功的方式进行整合，推动水污染防治行动计划的实施。逐步建立基于绩效的财政资金使用模式，对生态建设项目、污水治理项目、垃圾处理项目建设等，专项资金可以采取以奖代补、以奖代投、先建后补、先建后投等方式给予支持，最大限度发挥中央环境保护专项资金的引导作用。注重中央财政资金使用的全过程监管，严防资金浪费和资金沉淀，将绩效评价结果与资金分配进行挂钩，并实行相应的奖惩。