实现农业与水环境资源规划多规融合

中共中央政治局日前就健全城乡发展一体化体制机制进行了集体学习。习近平总书记提出，“要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一”。

随着我国农业的发展，农业化学品投入大幅增加。全国化肥施用量从1980年的1269.4万吨激增至2013年的5911.9万吨。2013年中国环境状况公报显示，2013年化学需氧量和氨氮排放量中，农业源分别为当年工业源排放量的3.52和3.17倍，分别占全国污染物排放总量的47.8%和31.7%，农业生态系统成为我国环境主要污染源。同时，农业还消耗了大量的水资源，与城乡居民生活用水和生态用水形成竞争冲突。2013年，全国农业用水量占总用水量的63.4%，是当年生活用水量的5.2倍，生态用水量的37.2倍。过多的水资源消耗造成地区地下水资源的枯竭和生态环境的恶化。此外，工矿企业的废气、废水、废渣污染以及农业生产活动中污水灌溉，化肥、农药等的不合理使用和畜禽养殖等导致我国耕地土壤大面积污染。尤其是某些农村地区有色金属矿产采选和电镀、电池等行业无序发展，导致部分区域、流域的土壤和灌溉用水的重金属污染，进而造成区域的粮食重金属超标，影响食品安全。

鉴于此，笔者认为，在农村地区有必要推进农业规划与环境资源规划的多规融合，特别是要优先推动以下重点地区的农业规划与环境资源规划的多规融合，以促进农业与资源环境的协调发展。

一是生态红线保护区域。生态红线保护区域包括生态服务功能保护区、生物多样性保育区以及生态脆弱区等，对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义，是必须实行严格管理和保护的管控空间。

在生态服务功能保护区，应推进农业规划与生态红线区域保护规划的协调融合，保障基本生态服务功能。有研究显示，在一些水源涵养区，种植业使用的农药和化肥中，有2/3流失到环境中，已经成为主要污染源，影响了区域的水源供给。因此，在水源涵养区，尤其是地处特大城市水源上游以及南水北调源头的水源涵养区，针对区域种植业生产带来的农药化肥污染，要通过多规融合，降低面源污染带来的影响。一方面，通过种植业规划与生态红线区域保护规划等相关环境保护规划的多规融合，根据农业面源污染的产排放系数的计算，考虑水源涵养区的保护要求，合理规划作物种植的空间布局，控制区域作物种植面积，降低污染物产排放量;另一方面，通过融合环境保护规划和农田水利规划，合理规划农田沟渠的生态设计，降低地区面源污染的影响，保障水源安全供给。

在生物多样性保育区，应推进农业规划与生态红线区域保护规划的协调融合，保护区域的生物多样性。在相当长一段时期里，我国一些生物多样性地区被农田不断侵占，造成生态环境的破坏和生物多样性的损失。要通过多规融合，避免对生物多样性地区，尤其是热点地区的侵占。要依据区域关键物种和生态系统的分布信息以及物种和生态系统最小保护面积等，合理规划作物种植布局，确定耕种和保护边界，避免对生物多样性地区的侵占。通过部分还林、还草、还湖，为生物多样性的保育提供空间载体。

在生态敏感区、脆弱区，应推进农业规划与生态红线区域保护规划的协调融合，保护脆弱区域的生态系统安全。目前，在一些水土流失和防风固沙地区，种植业布局超出了当地土地承载力，造成植被的破坏，进而导致水土流失和风沙侵蚀。在这些地区，要实现种植业规划与生态红线区域保护规划等相关环境保护规划的多规融合。一方面，合理规划作物种植布局，控制耕种规模，明确保护边界;另一方面，通过合理规划安排种植业结构，科学设计生态脆弱区的耕作强度，实现脆弱区常年植被覆盖保护和对土壤的保持，有效控制区域水土流失和风沙侵蚀。

二是水资源短缺地区。要通过农业规划与水资源利用规划等资源环境规划的多规融合，降低地区农业耗水量，改善区域生态环境。

以河北省和河南省为例，2013年两省农业用水量分别达到137.6亿和141.7亿立方米，而两省当年地表水用水量仅分别为43.1亿和101亿立方米，种植业大量消耗本地区地下水资源。同时，两省也是生态缺少地区，需要大量的生态补水维持水陆生态系统的稳定。同期两省生态用水量仅分别为4.7亿和6.1亿立方米，仅及农业用水量的零头。农业用水已经与生态用水形成明显的竞争关系，危及生态系统安全。

因此，在河北、河南、山东等省区，要实现多规融合。一方面，要积极调整作物种植结构，提高旱作作物种植比重;另一方面，要合理规划农田灌排沟渠体系，提高节水技术水平，提升灌溉用水利用效率和系统蓄水能力。同时，调整农业用水费用，努力降低区域农业耗水量，满足区域生态环境用水需求。

三是重金属重点污染防治区。在我国重金属污染综合防治重点治理区域，要实现农业规划与重金属污染防治规划等规划的多规融合。

根据《重金属污染综合防治“十二五”规划》，全国有湖南、江西、云南等14个省区被纳入“十二五”重金属重点治理省区，有138个区域被列为重点治理区域。在这些重点治理区域，不合理的种植业发展，既造成农业生产的损失，也造成地区食品安全问题，出现镉米等事件。

因此，在我国重金属污染综合防治重点治理区域，要实现多规融合。在耕地重金属污染普查的基础上，科学划分重度、中度和轻度污染区，分区制定治理方案。统筹规划，在加强耕地质量建设与污染修复治理的同时，合理布局此类地区的种植业。积极优化调整农作物种植结构，优先种植对重金属低积累的粮食品种。通过区域粮食的定向收购，保障粮食的稳定增产的同时保障国民的餐桌安全。

为推进重点地区农业规划与环境资源规划的多规融合，推动工作的顺利开展，还应不断完善相关制度。

首先，提供多规融合的组织支持。要实现农业规划与生态红线区域保护规划、水资源利用规划、重金属污染防治规划等规划的融合，有赖于各规划部门之间的衔接和组织协调。只有各相关部门协同组织，联合部署、联合推进，才可能形成规划合力，实现社会、经济与环境的多目标共赢。

其次，提供多规融合的技术支持。做好融合，关键要统一规划目标、规划期限、规划底图、统计口径、技术标准，增强规划融合后的统一性、权威性和长效性。做好融合，还要同时做好农业结构布局调整的技术支持。

第三，提供多规融合的经济支持。做好融合，还需要有一定的经济支持。规划的编制及编制的协作经费需纳入政府财政。在结构调整过程中，由于农民市场能力不足，相关政府部门应为产品销售提供一定支持，使得结构调整具有内生动力，保证规划可以得到有效落实。要建立并逐步完善生态补偿机制，通过一定的经济补偿，保证规划调整得到落实，确保农民不会对规划调整产生抵触和反弹。

作者单位：环境保护部南京环境科学研究所