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国家大力推行的PPP项目似乎正处于冰火两重天的境地:一方面,从各种数字表明,这个市场的蛋糕实在太大,动不动就是万亿计,并且得到国家政策的全力支持,从发改委、财政部到国开行等部委、国家机关不断出台刺激政策,鼓励地方政府与社会资本的合作;另一方面,PPP项目落地却不顺利, 民生证券研究院日前发布了一份研究报告,在34个省市区政府推广的总额约1.6万亿的PPP项目中,真正签约的却不足两成,只有2100亿。
所谓PPP模式,即公私合营,它是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的一种合作融资模式。国家推行PPP模式,希望通过引入社会资本完善城市功能,以缓解地方财政、解压政府债务,同时激活民间资本、提高项目效率、降低综合成本。
根据媒体报道,民生证券研究院日前发布了一份研究报告,在34个省市区政府推广的总额约1.6万亿的PPP项目中,真正签约的仅2100亿,不足两成。为了不丧失投资决定权,一些地方政府认为设置社会资本准入门槛,个别城市甚至直接拒绝PPP模式。
国家政策一直在大力推动的PPP,各地方政府积极性并没那么高,一向对国家政策动向非常敏感,善于捕捉机会的社会资本对这么大的蛋糕似乎也有点“止步不前”。那么造成PPP推进受阻的原因是什么呢?
陷阱,还是机会?
睿信咨询PPP研究院认为,PPP项目具有周期长、难度大、各方关系复杂等特点,不是所有的社会资本都能参与的领域。如果贸然行动,那有可能就是陷阱,会带来长时间的“消化不良”。
首先,中央政府层面PPP模式相关的政策和指导意见正在逐步出台,但是在落地实施的细则方面,还有待进一步全面系统的明确。项目的前期设计、中期落地和后期运营都是一个相对较长的过程,这些都是制约PPP项目推进的重要因素。
其次,PPP模式是新的项目融资方式和运营管理模式,仍处在探索阶段,国内暂时也缺乏标杆项目、无法在全国进行借鉴和参照。这样一种创新型的模式,虽然国际上英美等西方国家在PPP项目方面具有较多的实践与经验,但由于其政府运作模式、法律体系等与中国不同,其经验也难以在中国照搬照抄。
最后,PPP项目的运营和管理、项目盈利模式、合作机制等内容的设计牵涉诸多利益方。对于社会资本方的选择和合作机制,各利益主体有不同的考量和预期。目前各级地方政府推出的PPP项目,很多都是通过单纯市场化盈利可能性较小的项目,很难通过简单的市场化机制、项目运营模式吸引到合适的社会资本方。
双方的博弈
就在社会资本犹豫不决的时候,也有收到冒险的先行者。日前,山东省济南市政府与复星集团旗下的PPP项目基金管理公司——星景资本签约,星景资本因此获得高达200亿元的济南财金投资发展基金合作协议。此前一两个月星景资本刚签约60亿元沈阳PPP环保产业基金合作项目。
一旦先期运行的PPP项目能够顺利进行,甚至未来成为行业的标杆项目,它对于该社会资本在全国PPP领域的地位将起到突破性作用。
睿信咨询PPP研究院认为,作为中央政府高度重视的工作,PPP项目的相关管理体系、机制流程的建立和完善都将会进一步加速。在项目选择方面,政府应着重考虑更具盈利空间的项目进行PPP模式的尝试;并在项目补贴等方面做更多的探索和创新,保障PPP项目在市场化运营机制下合理的盈利水平。
同时,对于PPP项目的各方利益主体,在资质审核、合作机制、运营机制等方面,政府应给予更多的政策空间和运作空间。另外,应高度重视管理咨询公司、会计师事务所、律师事务所等专业机构的引入,使之在方案设计、协议制定、运营管理等方面发挥专业价值,保障PPP项目的推进。
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“PPP将成为未来几年市场的新亮点,并逐步实现规模放量、模式成熟,我们相信今年年内会有一批项目能够落地和实施。”睿信咨询董事长丛寰宦说。
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