打造海绵城市 这么多政策够不够？

近几年来，国家出台了一系列政策推进海绵城市建设，这些政策在建设理念、资金、试点选择、技术指导等方面对海绵城市建设起到支持和促进发展的作用。16座“海绵城市”试点城市一出，细化的规划、设计、建设施工等工作则进入具体的实施阶段。已出台的政策措施够不够?还需要有哪些补充和完善?

《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》(国办发〔2013〕23号)

近年来，城市内涝成为事关群众生活以及城市基础设施建设的大问题。早在2010年，住房和城乡建设部对351个城市进行专项调研结果就显示，仅2008年~2010年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。在发生过内涝的城市中，57个城市的最大积水时间超过12小时。无论是2007年济南的7.18事件，还是2012年北京7.21事件，以及2014年的深圳暴雨事件都严重影响了城市居民的生活，甚至生命安全。

为保障人民群众的生命财产安全，提高城市防灾减灾能力和安全保障水平，加强城市排水防涝设施建设，在2013年3月25日，国务院办公厅发布《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》。

《通知》要求，2014年底前，要在摸清现状基础上，编制完成城市排水防涝设施建设规划，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。而作为未来城市排水防涝基础设施设计、建设的新思路，《通知》也首次明确要积极推行低影响开发建设模式。

由于城市规划设计、建设理念的制约，我国的城市建设一直重视道路等看得见的工程，忽视管网等看不见的工程。随着城市路面硬化、土壤植被的吸水储水能力弱化或者丧失，加之城市管网缺乏维护和疏通，即使在一些平日缺水的城市，一旦暴雨来袭，雨水也成为躲不开、存不住、用不着的“不速之客”。

低影响开发模式的根本目的在于让作为现代化标志的城市向自然回归，通过控制城市开发强度，减少对城市原有水生态环境的破坏，利用下凹式绿地、植草沟、人工湿地、可渗透路面、砂石地面和自然地面，以及透水性停车场和广场等设施，增强雨水调蓄功能，同时对其加以利用。

此外，在健全保障措施方面，《通知》明确加大资金投入。各地区要提高城市建设维护资金、土地出让收益、城市防洪经费等用于城市排水防涝设施改造、建设和维护资金的比例。发展改革、财政、水利、环保等部门要结合相关资金渠道，对符合条件的城市排水防涝设施改造、建设项目予以支持。这也为后续出台的一系列政策奠定了基础。

《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)

2013年9月6日，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》(简称《意见》)。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市基础设施建设发文。

《意见》规定，积极推行低影响开发建设模式，将建筑、小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。

在城市供水、排水防涝和防洪设施建设方面，《意见》规定，在全面普查、摸清现状基础上，编制城市排水防涝设施规划。加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，解决城市积水内涝问题。

可以说作为城市基础设施的管网普查首次被提上政府工作议程。而这正是推行城市低影响开发的前提。因为低影响开发必须以对地面径流、雨水下渗、收集处理等数据进行精细化测算，建立设计模型。如果没有管网普查等前置工作，低影响开发的工作很难达到预期效果。

而在此后《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发[2014]27号)和住建部等部门出台的《关于开展城市地下管线普查工作的通知》中，则对管线普查进行了细化，尤其住建部等部门的《通知》，更是对普查规定了完成日期，即2016年3月前将所辖范围内普查工作完成情况和综合管理信息系统建设情况上报住房城乡建设部等部门。

但是，据笔者所知，这一工作目前完成并不顺利。由于我国地下管网长久缺少清理维护，有些排污管道几乎全被淤泥杂物堵塞，以致设备进入后难以前行。要想准确收集相关数据，存在很大难度。

同时，《意见》还对绿地及湿地公园建设进行了设定。《意见》规定，结合城市污水管网、排水防涝设施改造建设，通过透水性铺装，选用耐水湿、吸附净化能力强的植物等，建设下沉式绿地及城市湿地公园，提升城市绿地汇聚雨水、蓄洪排涝、补充地下水、净化生态等功能。绿地、湿地公园是低影响开发建设的一部分，对渗水、储水、减少城市扬尘具有重要作用。加强这些方面建设，对建设海绵城市有重要作用。

在保证政府投入的前提下，投融资机制创新成为《意见》的亮点。《意见》要求，在保障政府投入的基础上，充分发挥市场机制作用，进一步完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制。加大金融机构支持力度，鼓励社会资金参与城市基础设施建设。而后续在海绵城市建设中鼓励社会资本参与的奖励机制也是对这一政策的延续。

住建部《关于印发海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)的通知》(建城函 [2014] 275号)

住建部2014年9月出台《指南》，对海绵城市与低影响开发系统构建的规划、设计、工程建设、维护管理做出指导，并提供部分具体案例。

《指南》明确，海绵城市的建设途径主要三方面，一是对城市原有生态系统的保护;二是生态恢复和修复;三是低影响开发。《指南》从城市建设理念上扭转了以往城市以道路硬化为特点的粗放型建设方式，将这三条途径统一起来，成为相互补充的整体。

《指南》就规划、设计、工程建设、维护管理做出指导性规定。例如，在规划方面，就径流总量做出控制。借鉴发达国家实践经验，年径流总量控制率最佳为80%-85%。这一目标主要通过控制频率较高的中、小降雨事件来实现。但是，《指南》虽然指出了一些确定年径流总量控制率的考虑因素，却并没有具体的步骤方法让城市能在实践中具体应用。在城市水系、绿地等规划中也只是指导性的建议，难以让城市有效实施。而这种指导方式也贯穿于《指南》始终。

当然，也有一些技术路线和量化指标出现在《指南》里，比如透水铺装、绿色屋顶、下沉式绿地等方面对于技术路线的建议;在设施维护频次的细化规定等，以北京地区为例，在部分低影响开发单项设施造价上进行估算等。

综合来看，《指南》部分内容属于指导性意见，案例的规划建设过程也相对简单，难以反映城市建设的特点和具体步骤，因此需要后续的技术手册为海绵城市建设提供技术支撑。

财政部《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》(财建 [2014] 838号)

2014年12月31日，财政部出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，在资金上对海绵城市建设予以国家财政补助。《通知》确定，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，补助期限为3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

根据《通知》，成为试点的城市，3年至少可以获得中央财政12亿元的补助。如果考虑到最后通过考评不能达到预期效果，由中央财政扣回补助金额的一部分，即使如此，一个城市获得的补助金额也不可小觑。

据中国水工业互联网总经理张颖夏透露，海绵城市试点有可能超过百座城市。据此计算，中央投入资金将超过1000亿元。蛋糕是诱人的，但是试点并不意味着拿到中央财政补助就能一劳永逸。地方政府也需要为建设资金算好账。通过地方财政投入和PPP等方式撬动社会资本。例如，作为试点的贵州省贵安新区总投资将达46.7亿元，其中，中央财政专项补助资金12亿元，贵安新区管理委员会出资5亿元(视项目进度情况分3年出资)，剩余29.7亿元拟通过政府和社会资本合作模式(PPP模式)筹措及通过财政奖补方式撬动。

而《通知》恰恰沿袭了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》中创新投融资机制的精神，明确对采用PPP模式达到一定比例的试点城市，将按补助基数奖励10%以此鼓励地方政府拓宽资本来源渠道。

值得注意的是，《通知》明确，采取竞争性评审方式选择试点城市。采用竞争性评审的特点就是专业性和量化考量，不能单纯由行政部门决定试点城市。同时，将对财政资金使用、工程性设施建设具有专业知识的专家纳入进来，能够做到公平、公正。

财政部、住建部、水利部《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》(财办建 [2015] 4号)

《通知》附件中《2015年海绵城市建设试点城市申报指南》首次明确对申报试点城市申请资格审核的要求，包括：城市发展对排水防涝基础设施建设、调蓄雨洪和应急管理能力需求强烈;试点区域总面积原则上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米;优先鼓励旧城改造项目，包括城市水系统、城市园林绿地、市政道路、绿色建筑小区等。

笔者认为，《申报指南》着重于建设海绵城市的需求和公益性。以降水量和试点面积作为硬性要求，避免由于试点区域过于分散，从而难以达到建造“海绵体”的效果。同时，明确优先鼓励项目，均为具有公益性或者惠及民生的区域，例如旧城区、城市园林绿地等。这样也能体现中央财政用于公共服务的特性。

此外，申报试点的项目需要符合城市总体规划及城市水系统、园林绿化、道路交通等专项规划;对城市排水防涝、防洪能力和风险要有全面评估。从项目可行性上进行约束。

对于构建海绵城市，国家出台的一系列政策不可谓不密集。但是，我们应该看到，无论是从规划设计、施工建设再到效果评估，建设海绵城市还缺乏相应的指导手册。因为现阶段在试点过程中，首先缺少的就是具有规划设计能力的单位或者机构，传统上的市政设计院对于LID还不具备相应的设计能力，难以满足这一市场的设计需求。

值得注意的是，海绵城市是系统工程，必须因地制宜，针对城市自身情况进行设计、施工。如果仅仅依照国外或者其他国内城市经验进行建设，忽视自身特点，则很难达到理想效果。例如，不同城市降雨情况、地势、土壤、植被、排水、污水处理能力都存在差异，仅下渗砾石的选择就有很多讲究。因此，急需出台相应的指导手册。而张颖夏也透露，今年6月左右，住建部将出台《海绵城市建设实施指导手册》，这将是一份海绵城市建设具体的导则文件，会对海绵城市的建设和发展起到巨大推动作用。