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今年3月,德国经济与能源部建议出台针对传统燃煤电厂的二氧化碳排放立法,以帮助其进一步实现2200万吨的减排任务,从而在2020年顺利实现既定的减排40%的目标。最终,7月份,这一政策建议宣布取消,政府将选择另外的方式去实现这一2200万吨的减排任务,并将这部分受影响的机组转为“容量备用”。
此刻,这一政策的讨论已经告一段落。本文利用这个时间窗口,来讨论一下这一政策手段相关的有效性、合理性与合法问题,并期望得到一些启示。
手段对减排目标的有效性与影响
德国2020年相对1990年减排40%的目标已经成为法律,成为必须完成的目标。应该讲,出台这一征税方案的过程,就是衡量这一目标是否可以完成,如何进一步强化政策措施的过程。这一手段对实现额外2200万吨的减排任务具有有效性。
方案的作用对象非常明确。最初建议对寿期超过20年的煤电厂,如果单位GW排放超过了700万吨二氧化碳(这部分已经纳入欧盟ETS体系,需要购买,当然现在价格很低),将加收18-20欧元/吨的碳税;对寿期超过40年的煤电厂,排放超过了300万吨就要加收。
一个效率40%的硬煤煤电厂,年运行8500小时,大约就要排放700万吨二氧化碳,而300万吨只够运行不到4000小时。但是,由于褐煤的单位排放因子要比硬煤高30%左右,这一限制下褐煤电厂的出力就要受到限制了。
700万吨的设计似乎专门瞄准了褐煤电厂。从影响来看,这一水平的碳税意味着单位千瓦将增加2欧分的成本。而2015年8月,Bloomberg的消息显示,德国的批发电价水平下降到了3欧分/千瓦时的水平,比2011年之前已经下降了50%。这也就意味着,电厂即使可以竞争到市场份额,其边际利润也只有1欧分/度的水平,这可能连流动成本(燃料、运营、材料等)都覆盖不了。所以,这一标准对褐煤之外的基荷煤电厂没有任何影响,但是意味着褐煤老旧电厂的成本要大幅上升,基本要退出市场了。
手段的合理性——角度不同观点不同
建议一出台,就引发了各方面的争议,特别是褐煤工业与主要电力公司的反对,以及电力工人的游行。在深度减排几乎已经成为集体意志的背景下,这种反对更多的是这一政策的合理与合法性方面。这种公开的讨论在5月份使得在免费配额,征收时间等具体问题上有了进一步的放松,但是争议依然很大。
电力公司的反对意见,集中在这项政策意味着2000万千瓦的机组就会变成亏本生意,机组的关停(但是建议明确表示,这一政策不应该导致机组的退出),而从长期看,这将意味着系统充足性问题与安全问题。 应该讲,在目前电力市场存在最高限价,传统机组Missing Money问题严重的情况下,这一观点是有道理的。
此外,如果这部分机组的成本上升,那么很可能意味着德国电力出口的减少,以及天然气发电份额的上升,这意味着电价水平的上升(尽管幅度可能不大)。这一政策带给最终消费者的影响也需要评估。
当然,在环境NGO看来,这一政策的力度还是远远不够的,定位于20年的老旧电厂而不是全部电厂,是一个巨大的遗憾。
手段的合法性——具有较大争议
合理的也并不是需要采用的充分理由。手段的合法性的争议更大,特别是涉及影响对象选择以及程序性问题上。前者包括为什么老旧电厂受影响,而其他电厂就可以“独善其身”,这在促进市场的竞争目标(特别是merit-order)与法律的公平性上是站不住脚的;后者,德国自身的政策与欧盟能源环境政策的协调,在已有ETS覆盖的情况下是否与欧盟上位法冲突也是一个法律界探讨的问题。
德国对这一新的政策措施推行以及立法的过程,也值得我们进一步思考能源政策的有效性、合理性与合法问题,特别是涉及电厂关停改造、雾霾治理、煤炭减排等热点与关键问题。一句话,有效的不一定是好的,合理与否,好与不好需要明确的价值标准,而程序正义比结果正义更重要。
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