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据媒体报道,针对目前有声音认为政府和社会资本合作(PPP)项目“落地难”,财政部相关负责人日前回应,PPP项目不能仅是政府想做,市场认可才行。他表示,希望保险金、养老金等长期资金加入。
据悉,目前,全国各地已推出的PPP项目已多达1800多个,总投资高达3.4万亿元。但是,找到合作伙伴的却寥寥无几,很多项目都处于无人问津的状态。也就是说,PPP项目更多都处在剃头挑子一头热的尴尬之中,达不到预期目的。
虽然说这种现象的出现,与社会资本仍处于等待观望状态、仍把目标锁定在寻找机会获取暴利方面,但是,从总体上讲,还是与PPP项目本身有无利益空间有着直接关系,与政府的市场化意识密切相关。因为,对资本来说,无利是不可能投的。反之,政府怎样才能让PPP项目有利可图,且不出现国有资产流失、暗箱操作、利益输送等方面的问题,也是需要认真思考的问题。
事实上,在经历了前一阶段的城市建设“大跃进”以后,地方可用于进一步融资和资产证券化、PPP等的资产已经相当有限,特别是水、电、气等具有稳定收入来源的公共设施,更是早被地方政府用在了融资方面、用在了项目合作。一方面,这些项目很多都抵押在银行、抵押在相关的融资机构等,且抵押额一般都相当大。因此,要想与社会资本合作,首先必须将负债消化掉。否则,就难以合作;另一方面,一部分项目已经对外进行了合作,已没有了再合作的空间,甚至连资产证券化的可能性也不大。剩下的可用于PPP的项目,多数都是没有固定收入来源的公共项目、公益事业。如何推进,值得研究。
很显然,确立政府的市场意识,是PPP项目顺利推进的关键。应当说,能在上一轮大规模建设中留下来的政府性和公益性项目,都不可能是什么“香饽饽”,也不可能有太大的获利空间。至少,在眼前是如此。因此,这就要求地方政府必须有强烈的市场意识和价值意识,才有可能将这些项目市场化、资本化,才有可能吸引到社会资本的参与。如果政府自身都对这些项目的市场价值、资本价值不清楚,不能设计出好的吸引投资者的方案,而是将项目向市场一推,就认为是搞PPP了。那只能以失败而毛告终,以吸引不到投资者而成为摆设。
对PPP项目来说,出现“落地难”的问题,是很容易理解的。想一想,在如此短的时间内就推出了这么多的PPP项目,就不难看出,地方政府根本就没有认真研究过什么是PPP,更没有认真研究过这些项目有没有实行PPP的条件。更多情况下,仍把政府项目、公益项目当作社会资本会“抢”的项目,又怎么可能不出现“落地难”的问题呢。所以,政府必须首先确立市场意识,用市场化眼光看待PPP项目,才有可能让PPP项目不出现“落地难”的问题。
而要尽可能多地让PPP项目避免出现“落地难”的问题,对现有项目进行可行性研究,也是非常重要的。虽然说现在政府手中需要建设、需要完成的公共设施、公益类项目很多,且在政府眼里都是能够吸引社会资本的。但是,正如财政部负责人所言,PPP项目不能仅是政府想做,市场认可才行。市场不认可的项目,就不可能成为真正的PPP项目。因此,对地方政府来说,在制定PPP项目计划和方案时,就必须进行全方位、有深度的可行性研究,把需要进行PPP合作的项目的优势、劣势、收益、投资额等全部认真细致地进行分析和核算,提出回报的期限和获利空间,从而让社会资本能够更加直观地看到合作的空间和可能,而不是一厢情愿。如果政府经过认真的研究和分析,确实没有办法进行PPP,也不要为了需要、为了面子而勉强为之。
在对项目进行了认真的可行性研究和分析后,接下来需要做的,就是对项目进行分类,并根据不同项目的不同情况,设计可行的合作方案,供社会资本选择。从大的方面来看地,项目可分为有固定收入来源和没有固定收入来源两大类。对有固定收入来源的项目来说,还必须分清楚眼前获益和长远获益两大类。眼前就能获益,且收入来源比较稳定的,可适当放高一些合作条件,如水、电、气项目。反之,则要降低门槛。对具有长远获益的项目,如医疗、卫生、教育等,则可在合作方面,设置更多有利于事业发展的条件,让社会资本能够不过度追求眼前利益而影响事业发展。
对那些没有固定收入来源的公共设施、公益项目,则主要采取两种模式。一是政府回购,亦即通过仔细测算和认真分析,设定回购年限和价格,鼓励社会资本投资;二是设计固定回报率,由社会资本投资。
考虑到PPP项目的合作对象是社会资本,因此,如何避免在合作过程中产生国有资产流失、暗箱操作、利益输送等方面的质疑,以及可能发生的各种案件,在这些项目的推进过程中,一定要坚持公开透明、阳光操作的原则,任何合作项目都向社会公开,接受社会监督。只有这样,才能有效避免问题的发生。
由于各地推出的PPP项目规模很大、领域很多,且有可能在未来相当一段时间推采用这样的方式。所以,有关方面也要依据PPP项目的实际,制定更加规范、有序、可行的制度和规则,而不是任由地方确定。PPP项目必须在规则下才能得到更好的实施,才能不出问题或少出问题。
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