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2015年9月中美共同发表的《气候变化联合声明》向世界宣布了我国将于2017年启动全国碳交易市场,2015年12月习近平总书记在巴黎气候大会上的讲话再次重申我国将于2017年建立全国碳交易市场,表明了中国政府将通过建立全国碳交易市场来应对气候变化的坚强决心。然而,建设全国性碳市场是一项制度创新和宏大的社会实践,没有现成的理论和模式可以套用,须在实践中不断探索和学习。
因此,中国于2011年底开始启动“两省五市”七个碳交易试点,旨在通过试点探索,为建设全国碳交易市场提供经验借鉴。但是,我国经济发展在地区和行业之间差异大,社会低碳意识薄弱、企业碳排放数据基础差,缺乏相关立法,企业所有制结构多元,电力等行业不完全市场特征明显,这些构成了中国建立全国碳交易市场的特殊国情。所以,如何从试点实践中汲取经验和教训,充分结合我国国情,研究制定全国碳市场的关键制度要素和法律法规,是国家的重大需求和紧迫任务。
解决上述问题,首先要明确碳交易的三个基本问题:一是碳交易建立的目的是什么?碳交易的根本目的是以最低成本进行节能减排,促进绿色低碳发展。二是碳交易实施的前提是什么?由于是强制性地让控排企业参与碳交易市场,强制性地给企业分配碳排放额度并强制性地履约,因此,必须有强有力的法律作保障,依法办事。三是碳交易运行的手段是什么?碳交易通过碳市场为碳排放权定价,并通过碳价格信号来引导企业以最小成本实现碳减排,这是其他温室气体减排政策工具所不具备的关键所在,也是碳交易市场与其他减排政策工具的最本质区别。因此,以碳减排为目标、以碳价格为手段、以法律为保障就构成碳市场建设的三大基本原则。
通过直接参与碳交易试点政策设计的全过程,笔者深刻体会到,全国碳交易市场的制度设计需要把握“一个核心、两个保障、三个覆盖、四个结合、五个平衡和六大挑战”。
一个核心
全国碳交易市场设计要以形成合理的碳价格为核心。
碳价格是碳交易市场制度设计好坏的集中反映,是引导企业节能减排决策和投资行为的重要信号,是决定企业减排成本的关键因素,是碳交易市场实现以最低成本减排的基本保障。碳交易市场只有在市场供求机制和竞争机制的作用下,给碳排放权定价,才能够在价格机制的引导下合理配置减排资源,通过市场竞争机制实现优胜劣汰,促使企业以最低成本进行节能减排。准确的排放数据、从紧的配额总量、严格的履约法规、适度的流动性、相当规模的交易量、多元化的投资者结构和碳金融创新是形成合理的碳价格的重要条件。
两个保障
全国碳交易体系设计要以法律和数据为保障。
碳排放权是一种特殊的用益物权,兼具私益性和公共品性质,因此碳交易需要从法律上明确市场参与各方的权利和义务,使碳交易有法可依。制定与碳交易相关的法律、行政性法规、地方性法规及政府规章制度等,形成一套完整的法律体系是碳交易市场的根本保障。碳交易法律体系的构建要注重前后连贯、层次分明、内外协调。对外应当保持与碳交易国际法律新秩序之间的有效衔接,尤其要与巴黎气候大会之后全球碳市场新形势新变化新发展相适应;对内应当实现与其他已出台的部门法之间的衔接互补,从而保证整个碳交易法律体系的和谐统一。
企业碳排放数据的历史盘查和核查则构成碳交易体市场建设的基石。如果没有高质量的数据做支撑,把碳交易市场建立在虚假的数据基础上,无异于把碳交易市场建立在沙滩上。在国家层面,需制定统一的监测、报告、核查(MRV)体系,规则统一是数据准确的前提。在地方层面,对于试点地区出现的企业不按时提交合规的监测计划和排放报告、核查标准不统一、对核查报告审核偏松等问题,非试点地区在从无到有建立MRV体系的过程中要引以为鉴,加以改进。
三个覆盖
在碳交易体系建设初期,只覆盖二氧化碳、覆盖直接排放和间接排放、覆盖“高大上”企业。
覆盖二氧化碳是由于我国温室气体排放数据基础薄弱,而二氧化碳排放在温室气体中占到70%以上,国外大多数碳交易市场建设初期也是仅覆盖二氧化碳。因此,为了抓住主要矛盾尽快启动我国碳交易市场,在碳交易市场建设初期只需要覆盖二氧化碳即可。
覆盖直接排放和间接排放是我国与其他国家和地区碳交易市场的一个重要区别。因为目前中国电价是受管制的,价格成本无法向下游传导,纳入间接排放后工业用户也将为其电力消费支付间接排放成本,有助于电力消费侧的减排。因此,纳入间接排放是在中国现有电力体制下,电力市场不完全的折中方案。另外,有关学者的研究发现,我国一些省市的间接排放达到了其总排放的80%。
覆盖“高、大、上”企业就是指覆盖企业要抓大放小,因为大部分高排放企业都是上游行业中的大型企业,为了在碳交易市场建设中减少管理成本,以最小的社会支出实现碳交易市场的最大社会收益,在初期阶段只需要覆盖“高、大、上”企业。
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