地方引调水工程风险下的“卧虎藏龙”

■“水权之争”˙引水暗斗

编者按：人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，近三分之二城市不同程度缺水……我国水资源普遍短缺，近年来由于江河水污染、水短缺引发的涉水矛盾增多，各地围绕跨界江河的争水抢水事件时有发生。本报即日起推出“水权之争”系列报道，敬请关注。

“十三五”规划建议强调“以水定产、以水定城”，将水资源可利用量、水环境容量作为今后国家产业发展、城市发展的刚性约束。不过，《经济参考报》记者近期调研发现，为了满足不断扩张的城市发展需求，多地争相谋划上马引调水工程，尤其以地下水超采严重的地区最为积极。由于我国水资源普遍短缺，近年来因水资源开发利用导致的“明争暗斗”和矛盾日趋激烈。

专家提醒，要警惕引调水工程可能带来的经济、社会、生态等多重风险，理性决策引调水工程，关键是从根本上树立生态文明理念，在规划布局中充分尊重自然资源分布规律。

引调水工程数量多投资大

作为调节区域水资源时空分布不均的手段之一，长距离引调水在满足缺水地区农业灌溉、工业和城市用水等方面发挥了积极作用。然而，随着经济社会快速发展，引调水工程开展的密集程度、调水量之大、调水线路之长和投资数额之巨已十分惊人。

记者走访了河北、山东、陕西、湖北等省份发现，各地都有在建或正在规划中的大规模引调水工程。水资源严重短缺的河北，继2009年投资7000余万元建引黄入邯输水工程后，又规划了跨越黄河、海河两大流域，线路总长482公里，总投资40多亿元的引黄入冀补淀工程。山东省为解决青岛、烟台等市的用水需求，计划对70多座引黄涵闸进行改造加大引水力度，并规划了60余个江河湖库水系连通工程，进行跨流域调水。号称陕西“南水北调”工程的引汉济渭在筹备多年后，也已进入主体工程建设阶段。

除了缺水的北方地区，水资源丰沛的长江和珠江流域近年来也纷纷调水，“引江济太”、“引江济汉”、“千岛湖引水工程”等已铺展开。已建成的引调水工程则更多。自上世纪50年代起，为解城市之渴，大大小小的引调水工程先后上马，如黄河、海河流域的“引黄济青”、“引黄济晋”、“引滦入津”、“引大入秦”等。水利部黄委会一位负责人称，仅黄河流域大大小小各类引水工程多达数万处。

记者经过粗略梳理发现，这些工程少则耗时数年，铺设管线数十公里，投资数千万元或上亿，多则耗时数十年，管线长度数百公里跨多个省区，投资数十亿元。原住建部副部长仇保兴称，随着调水规模越来越大、距离越来越长，带来了调出地水生态破坏等诸多问题，而外调水工程量大、投资和运行成本高，调来水与当地水出现‘水土不服’的情况也越来越多，以长距离调水解决水资源短缺的模式在一定程度上已经陷入困境。

“近年来人口大量快速地向城市尤其是中心城市集中，城市工业超速发展，导致一方水土养育不了一方人。”国家行政学院生态文明中心主任张孝德等专家指出，过多的引调水工程从侧面反映了当前发展并未严格遵守自然资源分布规律，城市扩张未受到资源环境的有效约束，贯彻“以水定产”、“以水定城”理念还有很长的路要走。

水资源管理遭遇“地方割据”

随着水资源对地区发展的限制作用逐渐凸显，你方唱罢我登场，许多专家表示，水资源管理实际上进入一个“地方割据时代”。

由于水资源的稀缺性，常常是一地引调水工程得到批复，马上会引起流域内其他省区的比附或反对，矛盾很难协调。水资源是一个系统，牵一发而动全身，一些引调水工程甚至是下游为了解决上游引调水工程负面影响的无奈之举。

除了争水，一些跨区域引调水工程也常常因为用水补偿和生态补偿等问题引发纠纷。四川省的“引涪济平”就因水资源补偿费和取来的水如何分配等问题多年争议不断，曾一度造成工程管护难以为继。

引调水乱象的背后，是地方利益的博弈，与水资源的确权难也有关。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量，但在实际操作中却难点重重。

长江水利委员会水资源局调配处处长管光明说，水具有很强的流动性，并且一条河流水量会因年份不同而有差异，确权十分复杂和困难。目前各地、各流域对水资源的分配主要是靠取水口许可管理，但基本是一笔糊涂账。这在一定程度上助长了引调水乱象。

警惕对生态造成不可逆转损害

从建设生态文明，实现中华民族永续发展的角度看，争相上马引调水工程潜藏的最大风险主要是在生态领域。过多的引调水工程导致长久维持的河流关系发生了变化：上游将水大量引走之后，常常引起下游河床裸露，湖泊干涸，造成生态环境不可逆的损害。

“河流自身是有生命的，自然资源分布也有规律性，过度人为干预和改变资源分布状况，对生态的破坏几乎是不可逆的。”国家行政学院生态文明中心主任张孝德说。

不尊重生态规律，过度干预和开发自然资源所引发的恶果已有很多先例。如河北，由于长期大量超采地下水，已形成7个大的地下水漏斗区，引发地面沉降、海水倒灌、地陷地裂等一系列地质灾害问题。

水作为生命的承载体，对一个生态系统具有至关重要的作用。中国科学院水工程生态研究所所长常剑波表示，很多中小河流看似没有什么价值，却是一些珍稀动植物的栖息之所。水量的减少破坏了原有的多样性，甚至会导致依靠这些水源的特有生物灭绝。

此外，长距离引调水工程通常投资数额很大，风险也在加大。专家指出，一些调水工程尽管经过多方论证，但建成后发挥的效益却远未达到预期目标。

尊重资源禀赋调水并非万能

有专家称，调入区往往高耗水行业多，一些地方政府将调水作为发展的灵丹妙药，“地方领导有干大事业的冲动和愿望，如果不真正树立生态文明理念，资源环境管理的约束机制不落到实处，就会出现资源开发利用过度的问题，进而形成恶性循环，威胁中华民族的永续发展。”

张孝德表示，“自然资源分布也有规律性，过度人为干预和改变资源分布状况，对生态的破坏几乎是不可逆的。”大范围调水必然改变河流的水流、生物多样性、河流的连通性和水文过程等。以黄河为例，30%的河流天然水量利用率是国际环保界公认的生态红线，而黄河的开发率一度超过70%。

水利部水规院副院长李原园指出，人们对空间均衡存在认识误区，动辄以水资源分布不均制约地方发展为由大力推进引调水工程，事实上各地应该根据当地的自然资源状况确定发展基调。

荆州长江河道局总工程师杨维明等基层水利专家认为，应该对要上马的工程进行科学论证，加强引调水工程的审批把关。杨维明说，很多工程是地方为解决近期棘手问题而采取的一种短视行为，短期内看对地方有益，但是几十年之后就有可能变得有害，而到时候再想恢复原来的自然状态十分困难。

有专家表示，很多地方发展与资源禀赋条件不相匹配，尽管工业园区已有水资源规划的要求，但并未形成强有力的约束，城市开发利用强度没有得到控制，这是在生态文明建设中需要解决的问题，建议通过将生态文明纳入党政干部考核体系等措施，逐步缓解这些问题。