国内外碳交易市场监管制度比较分析-北极星大气网

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监管机构的设置是碳交易市场监管制度得以实施所不可或缺的重要环节。本文以监管机构的设置为视角，通过对中国、欧盟和美国碳交易市场监管制度进行比较，揭示中国碳交易市场监管机构在设置方面存在的缺些与漏洞，在总结欧盟和美国有益经验的基础上，提出了我国碳交易市场监管机构的设置应当建立主管机构统一监管，相关部门协助监管，议事协调机构内信息共享的监管机构设置框架。

碳交易是指对六种主要温室气体，即二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫，的排放额度进行交易，实践表明碳交易是一种以市场导向为基础的、能够减缓气候变化的有效工具。目前，全球已有多个碳交易项目处于运营中，不仅包括由《京都议定书》批准国为履行议定书下的义务而设立的项目，还包括由一些没有批准《京都议定书》的国家(如，美国)所设立的项目。其中较为典型的碳交易市场包括欧盟碳交易市场、美国碳交易市场。据易碳家了解到，这些国家和地区针对碳交易设立了完善的监管制度，其中一个重要的方面是建立了功能齐全且协作有序的监管机构。我国作为国际上一个负责任的大国，积极研究他国对于碳交易市场监管制度的现状，总结其有益经验，能够为我国碳交易市场的建设与完善提供积极的促进作用。

我国碳交易市场监管机构设置的现状

虽然《京都议定书》并未规定中国的温室气体减排义务，但是我国一直在推动国内碳交易市场的发展与完善。首先，我国政府制定了一系列的政策和目标，“2006 年，中国提出了 2010 年单位国内生产总值能耗比 2005年下降 20%左右的约束性指标，2007 年在发展中国家中第一个制定并实施了应对气候变化国家方案，2009 年确定了到 2020 年单位国内生产总值温室气体排放比 2005 年下降 40%—45%的行动目标”。此外，从碳交易项目的数量上来看，“截止 2012 年 1 月 27 日，我国共有 1800 个 CDM 项目成功注册，占东道国注册项目总数的 47.18%;预计产生的二氧化碳年减排量共计 361，557，486 吨，占东道国注册项目预计年减排总量的 64.03%”。

这些碳交易项目的运行对我国的碳交易监管制度的建立于完善积累了宝贵的经验。然而，在我国碳交易市场发展的过程中，监管制度暴露出来的问题也不容忽视，其中一个重要的制度缺陷是缺乏统一有效的监管协调机制。从监管机构角度而言，对碳交易项目的监管涉及科技部、工信部、财政部、国家发展与改革委员会等部门，这些部门已经制定并颁布了11部部门规章与政策。根据《清洁发展机制项目运营管理办法》的规定，国务院国家发展与改革委员会为我国碳交易市场的主管部门。然而，从实际效果来看，相关各部委纷纷出台各自领域内的文件对碳交易进行政府监管。由于缺乏统一有效的监管协调机制，在具体碳交易中各部门间互相推诿、缺乏合力，导致“九龙治碳”的现象时有发生。

欧盟碳交易监管机构设置的现状

根据2010年《加强欧盟碳交易计划市场监管的框架》的规定，欧盟对碳交易进行监管的机构涉及欧盟委员会和成员国监管机构。

1 欧盟委员会。欧盟于2003年通过了《在欧盟建立温室气体排放权交易机制指令》，授权欧盟委员会制定关于碳建议市场监管的法律与政策，以防止各种市场违规行为对碳交易价格的扭曲，从而造成碳交易市场的混乱。根据该指令，欧盟委员会必须提交碳交易市场年度监管报告，内容涉及碳排放量交易的规模和各交易方在本年度碳排放量的基本情况，以明确碳交易的流向。在发现碳交易市场运转出现异常时，欧盟委员会必须向欧洲议会汇报，并对采取何种监管措施提出建议，由欧洲议会及其理事会做出监管意见。

2 各成员国监管机构。在欧盟各成员国，对碳交易进行监管的机构通常为各自的环保机构。例如，德国负责本国碳交易市场监管的机构为联邦环保署碳交易监管处。碳交易监管处不仅是德国负责碳交易监管的最高行政机关，同时也是负责德国联邦与各州之间、联邦环保署和联邦其他污染防治部门之间对碳交易监管的协调机构。据易碳家了解到，从职能上来看，该处负责联邦境内各州之间碳排放额的分配、对碳排放设施发放碳排放许可证、对碳排放账户进行管理、向国会提交联邦碳排放量和碳排放许可证交易年度监管报告等。

美国碳交易监管机构设置的现状

与欧盟设有主管整个欧洲碳交易监管的机构不同，美国碳交易监管机构并没有一个从整体上负责的机构，而是由各州监管机构负责政府监管和不具有行政主体资格的区域监管机构负责管理和技术支持。

1.各州层面的监管机构。由于联邦层面没有机构负责美国全境统一监管，美国碳交易的政府监管实际上是由各州环境保护或能源监管部门负责。以加利福尼亚州为例，该州环保署负责制定本州关于碳交易市场监管的法规、发放本州境内碳排放设施的排放许可证、分配本州境内碳排放份额、对碳交易市场进行执法检查，对交易中存在的违法行为予以纠正。

2.区域性的监管机构。由于美国宪法的限制，各州的外交权由联邦统一行使，在未经美国国会批准的情况下，各州无权与他国缔结任何形式的条约，即使是联邦内各州之间也不例外。此外，美国宪法也不允许一个凌驾各州之上，对全国性碳交易行使监管职权的行政机构的存在。针对这一现状，为了加强联邦内关于碳交易市场监管的协调，美国东北部各州签署了《区域温室气体排放倡议》，并据此成立了一个非营利性的机构RGGI，负责对该倡议在各成员州内的实施提供管理和技术支持。但RGGI组织本身并没有执法权，在发现碳交易主体存在操纵价格等违法行为时，向各签署州环境保护机构或能源监管机构提出监管建议。

完善我国碳交易监管机构设置的建议

通过考察欧盟和美国等碳交易市场监管制度成熟国家对于监管机构设置的状况可以看出，欧盟及其各成员国都设立了专门统一的监管机构，美国由于特殊的政治制度没有统一的监管机构，但区域性监管机构的出现，加强了各州之间碳交易市场监管的协调程度，从而弥补了没有统一监管机构的缺陷，而且做到了各监管机构之间的职责明确、分工协调。

根据欧美碳交易市场监管机构设置的经验，本文建议我国应设立碳交易市场统一监管机构，明确其职责，同时形成以统一监管机构为主，相关各部门协调配合的监管机构设置框架。具体来说，以国家发展与改革委员会为主管机构，国务院节能减排工作领导小组为议事协调机构，由科技、工信、财政等相关部委协助国家发展与改革委员会对碳交易市场进行监管。在议事协调机构内，建立信息共享机制，对碳排放许可发放、碳排放配额分配、碳交易违法行为等相关信息实现部际共享，实行联合执法。避免了权力过于分散造成无人监管，实现了沟通便捷、职责明确的监管机构运行机制

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