【建言献策】关于培育水权交易市场的思考和建议

习近平总书记在2014年水安全保障讲话中明确要求“培育水权交易市场”，《水利部关于深化水利改革的指导意见》提出“积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台”。2014年以来，水利部组织开展水权交易试点，推动建立中国水权交易所，一些地方也积极探索水权交易和搭建交易平台，在培育水权交易市场方面迈出积极步伐。市场运作有自己的规律和逻辑，水权交易市场的培育既要遵循市场运作的一般规律，也要从我国国情水情出发，与水权交易的发展阶段相适应。本文在分析水权交易市场现状和面临障碍的基础上，从市场的基本要素入手，探讨水权交易市场培育中的关键问题，提出相关的对策建议。

一、水权交易市场现状和面临的障碍

1.水权交易市场现状

我国水权交易是伴随着市场经济改革逐步开始探索的。进入21世纪，在经济社会快速发展过程中，一些地区水资源供需矛盾越来越突出，亟须引入市场机制优化配置水资源，提高水资源利用效率和效益。在这种情况下，水权交易探索应运而生，水权交易市场开始萌芽。2000年，浙江省义乌市和东阳市签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议，开创了我国水权交易的先河。2002年，甘肃省张掖市作为全国第一个节水型社会试点，选择临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行农民间水票交易。2003年起，宁夏、内蒙古开展黄河水权转换工作试点，由工业企业向灌区投资节水，灌区节约的用水指标转让给企业，截至2012年年底黄委已批复两自治区水权转让项目39个，节水工程投资25.12亿元，转让水量3.37亿㎥。2011年，新疆吐鲁番市探索实行政府有偿出让水权，新增取用水的工业企业与政府签订协议，并交纳水权转让费，政府通过组织建设水库、改造灌区、实施节水等方式，解决企业用水问题。2013年，内蒙古在全国率先组建水权收储转让中心，作为自治区水权收储转让的交易平台，推动开展跨盟市水权转让工作。2014年，新疆玛纳斯县成立了全国首个灌区内部的水权交易平台——塔西河灌区水权交易中心，试运行的两个月期间完成交易水量20万m3。这些交易案例从各地实际出发，在一定程度上运用了市场机制，一些地方还制定了交易规则，可谓我国水权交易市场建设的雏形。

但总体上看，我国水权交易市场尚处于起步阶段。主要表现在：一是这些交易案例大多是由政府主导操作的，政府与市场的界限不清;二是市场机制的作用不明显，市场供求机制、价格调节机制、竞争机制尚未在交易中发挥有效作用;三是水权交易平台建设刚刚起步，缺乏有效的水权交易运作体系;四是市场交易规则尚不健全，市场准入、市场交易、市场监管等规则基本处于空白;五是交易风险防范、第三方影响评价等机制尚未建立，市场监管基本处于缺位状态，社会监督和公众参与不足。

2.水权交易市场面临的障碍

当前，我国水权交易市场的发展还面临着以下障碍：

(1)法规有制约

我国目前与水权交易有关的法规主要是《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《取水条例》)和《南水北调工程供用水管理条例》。这两个条例分别对取水权转让和南水北调跨省水量转让作了原则性规定。总体上看，目前谁能开展水权交易(市场主体)、能对哪些水权开展交易(可交易水权)、怎么开展交易(交易规则)等水权交易关键问题，尚缺乏通用的法律规定。同时，《取水条例》将取水权初始配置方式限定为政府行政配置，排除了市场机制的运用;将取水权转让标的限定为通过节水措施节约的水资源，限制了市场机制作用发挥的空间。

(2)实践不充分

目前虽然有了一些交易案例，但水权交易的范围、方式方法尚在探索之中，在定价机制、农民和生态环境权益保护及补偿、利益相关方参与等方面还未形成有效的做法和经验。

(3)基础工作弱

主要表现在：一是总量控制不严。目前区域用水总量控制指标虽已基本分解完毕，但用水总量尚缺乏严格控制，导致缺水地区的交易需求不迫切。二是水权归属不清晰。目前多数江河水量分配方案尚未批复，取水许可管理不够规范，水资源确权工作刚开始起步，水权主体和权利内容尚不明确，制约了水权交易的开展和交易市场的形成。三是水资源监控能力弱。2013年统计结果表明，全国约38%的工业和70%的农业取用水还未进行监测计量，50%的水功能区没有监测手段，52%的省界断面未开展水质监测，难以为水权交易提供技术支撑。

二、对培育水权交易市场关键问题的思考

1.水权交易市场的性质和要素

水权交易市场是市场的一种类型，是进行水权交易的场所和制度的综合，是交易双方依据法律规定进行水权交易的载体和机制。与其他交易市场相比，水权交易市场是一个准市场，只能在特定的范围和条件下才能发挥作用。

(1)水权交易市场是准市场而不是完全意义上的自由市场

我国水资源属于国家所有，取用水户只能取得水资源使用权，取用水户在开展水权交易时，只能转让使用权，而且要接受所有权人的监管，不能损害所有权人权益。同时，水资源具有流动性、多功能性、重复利用性等特性，水权交易具有很强的外部性，必须加以严格的用途管制和交易监管，防止其他取用水户利益和生态环境受损害。

(2)水权交易市场只能在特定的范围和条件下才能发挥作用

只有在水资源供需矛盾达到一定程度，通过行政手段配置和调剂水资源成本过高时，为了运用市场机制促进水资源的优化配置和提高水资源利用效率和效益，才有开展水权交易的必要性和合理性。国外开展水权交易的国家，如美国、澳大利亚、智利、墨西哥等，水权交易也不是在全国范围内都很活跃，只是在部分地区和一定条件下才比较活跃。

虽然水权交易市场具有较为明显的特殊性，但是其市场的基本要素与其他市场相比是基本一致的，主要包括：①市场主体，由交易主体和监管主体构成，交易主体包括出让方(卖方)和受让方(买方)。监管主体一般为政府或代理机构。②可交易水权，即权利人可据以开展交易并获益的水权。③交易平台，即可供发布交易信息和开展水权交易的有形或无形场所。④交易规则，既包括规范水权交易市场行为的法律法规制度，也包括水权交易的实施细则。⑤市场监管，即政府以公共事务管理者的身份对水权交易进行监管，以维护市场秩序，弥补市场失灵。

2.培育水权交易主体是水权交易市场形成的前提

水权交易主要体现为出让方将水权转让给受让方，因此是否存在需求较强的受让方和有水权可供出让的出让方，是水权交易市场形成的前提和基础。就培育水权交易市场而言，首要的任务就是对交易主体进行培育。对此可从两方面入手：

(1)严格用水总量控制，推动形成水权买方

用水总量控制的重点是严格区域用水总量控制红线考核，促使缺水地区和企业通过水权交易满足新增用水需求。对于达到或接近用水总量控制指标的地区，如深圳、东莞、广州等地区，通过严格考核，使区域和企业新增用水需求通过交易来满足。对于已经超量取用水(含超采地下水)的地区，如内蒙古沿黄地区，在实行严格考核的同时，也要允许开展水权交易，通过实行“边超用，边节约，边还账，边出让”，既解决新增用水需求问题，又逐步解决超用问题。

(2)开展水资源确权，培育形成水权卖方

明确水权归属是水权交易的前提。通过水资源确权，可以将水资源占有、使用、收益的权利落实到一定区域和具体的取用水户，并使区域和取用水户可以对富余的水资源开展交易。根据水权交易的不同需求，要开展不同类型的水资源确权。一是在区域用水总量控制指标向下逐级分解的过程中，确认区域取用水总量和所能享有的部分所有权人权益，为开展区域间水量交易提供依据。二是规范取水许可，确认取水权，为开展取水权交易提供依据。探索对通过水权交易有偿取得的取水权进行确认，允许其出现减产、转产或破产等情形时开展取水权再交易。三是确认灌区内用水户的用水权，为用水户间的用水权交易提供依据。

3.扩大可交易水权是水权交易市场培育的关键

水权交易市场是“准市场”，并不是所有的水资源都可以进入市场进行交易。为此，在培育水权交易市场过程中，除了明确交易主体之外，还应当明确哪些是合法的可交易水权。现有法律法规仅规定取水权可以转让，而且严格限定于节约的水资源，导致可交易水权远远达不到水权交易市场建设的要求。在培育水权交易市场的过程中，有必要对现行法规进行必要的突破，扩大可交易水权的种类和范围。

(1)与水资源确权相结合，明确可交易水权的类型

一是伴随着区域取用水总量和权益的确认，允许区域间在协商的基础上，对年度水量调度计划内或一定期限内富余的水量进行交易，交易水量纳入出让方用水总量控制指标。二是伴随着取水权的确认，除了允许权利人转让采取节水措施节约的水资源之外，还可创设取水权出让金补缴制度，权利人经审批机关同意并补缴取水权出让金后，可以转让非节约的水资源。三是伴随着灌区内用水权的确认，允许用水户协会之间、农户之间开展用水权交易，用水户节约的水量还可实行政府回购。

(2)建立闲置取用水指标认定和退出机制，盘活闲置水权

在严控总量的基础上，能否有效盘活存量，将成为水权交易市场培育的一项重要举措，这也是扩大可交易水权的一种重要方式。其中的关键是建立闲置取用水指标的认定和退出机制，对于取用水户(重点是工业企业)未按许可的水源、水量、期限取用的水指标或通过水权交易获得许可、但未按相关规定履约取用的水指标，通过一定的程序认定为闲置水指标。其中，对于通过取水许可无偿配置的闲置水指标，由政府无偿收回;对于通过交易有偿取得的闲置水指标，可以到市场上交易或由政府回购后适时投放市场。

(3)试行政府有偿出让取水权，扩大可交易水权的范围

水权交易制度的推行，对政府配置新增取水权提出了新要求。为了避免出现有的工业企业(含服务业，下同)需要通过市场交易有偿取得水权，而有的却可以通过向政府申请取水许可无偿取得水权的不公平现象，必然要求政府审批新增取水许可环节引入市场机制，实现在同地区同类型新增取水权都通过有偿方式取得。从水权交易市场上看，能否试行政府有偿出让取水权，避免同一地区出现取水权配置的“双轨制”，也是市场培育的关键所在。与区域间水量交易、取水权交易、用水权交易都属于二级市场不同，政府有偿出让取水权属于一级市场，共同构成水权交易市场体系。从可交易水权上看，政府可有偿出让取水权的范围包括尚未配置的取水权或收回的闲置取水权，以及通过投资节水、回购等方式收储的取水权等。今后伴随着相关实践探索的深入和配套制度的完善，政府可有偿出让取水权的范围或将逐步扩大。

4.搭建水权交易平台是形成水权交易市场的有效载体

水权交易平台是运用市场机制优化配置水资源的重要载体，对于降低交易成本、规范交易行为、保护各方合法权益等具有重要作用。在培育水权交易市场过程中，应当把搭建水权交易平台作为重要内容。

(1)结合水权交易类型和规模，因地制宜开展水权交易平台建设

参考土地、林权、碳排放权等其他资源产权交易平台建设经验，水权交易平台的建设有两种形式：一种是专门成立的水权交易平台，一种是依托现有交易平台开展水权交易。从全国布局上看，一方面要积极推进国家层面的水权交易平台建设，成立中国水权交易所，为跨流域、跨省区水权交易提供支撑。另一方面，要因地制宜、切合实际地推动区域和流域层面的水权交易平台建设。一些水权交易需求量较大、条件较成熟的区域和流域可以单独建设水权交易平台;但更多的还是要利用现有的资源交易平台开展水权交易，这样可以起到利用现有平台成熟做法、节约平台构建成本等作用。

(2)探索建立水权集中收储制度，充分发挥交易平台的水权调蓄功能

水权交易推进过程中，受各种因素影响，买方对水权的需求与卖方可出售水权之间，在时间、空间、数量、质量等方面可能存在着不一致甚至脱节现象。为此，在搭建水权交易平台过程中，可参考排污权交易和国外水银行的做法，充分发挥交易平台的水权调蓄功能，探索建立水权集中收储制度，由水权交易平台(如水权收储转让中心)开展水权回收回赎、集中保管、重新配置后出售等业务，使平台能够对多个来源的水权进行优化重组，除基本的“一对一”交易外，还可以实现“一对多”“多对一”“多对多”等多种形式的交易。

5.建设市场规则体系是水权交易市场运作的重要保障

市场经济是法治经济，市场的有效运行要建立在一定的秩序和规则基础之上，其中完善的市场规则和监管制度尤为重要。对于水权交易市场而言，制定市场规则和监管制度并有力地执行，是弥补市场失灵，促进水权交易市场健康发展不可或缺的措施。目前我国水权交易市场的规则体系还尚属空白，需要不断加以构建和完善。

水权交易市场规则体系建设的重点包括：一是市场准入规则，明确水权交易市场主体的准入条件、准入审核、备案等;二是市场交易规则，明确不同类型水权交易的条件、可交易水权的范围和类型、交易价格、交易程序等;三是第三方影响及风险防范规则，明确水权对第三方和生态环境影响的评价主体、评价方式、影响补偿、风险防控措施等;四是交易监管规则，明确水权交易市场监管的主体及权责、监管手段和程序等。

三、对策建议

1.深刻认识培育水权交易市场的重要意义

目前有关各方对水权交易市场建设的意义、水权交易的作用及其范围等问题还存在不同认识，有必要通过座谈、研讨等方式，在水利系统统一思想，凝聚共识。同时，要加强水权交易市场建设的宣传，增进社会各界对推进水权交易市场建设的重要性和必要性认识，提高水权交易市场建设的社会参与度，为推动水权交易市场建设营造良好的氛围。

2.在水权试点中积极探索水权交易市场培育的方式方法

也要看到，受水资源的流动性、季节性、多功能性、重复利用性、不可分割性等特性所决定，水权交易存在很多不易界定的问题，交易主体和交易区域限制比其他自然资源交易的限制更多，水权交易市场的培育更为复杂，需要试点先行，在条件成熟后加以推广。目前水利部已选取内蒙古、甘肃、河南、广东等省(自治区)开展水权交易试点，浙江、河北、山东、新疆等一些地区也在积极探索开展水权交易。要充分运用水权试点的工作机制，积极探索水权交易市场培育的方式方法，摸索适合我国国情水情的水权交易市场建设路径，为在更大范围内培育水权交易市场提供示范和借鉴。

3.稳步推进水权交易市场法规建设

伴随着水权试点的逐步推进，稳步推进水权交易市场法规建设，为水权交易提供法规依据。一是启动修订《取水条例》，按照水权交易市场培育的要求，扩大水权交易类型和可交易水权范围;按照权利保障的要求，加强用途管制，转变行政监管方式等;按照水资源“有偿取得+有偿使用”的思路，逐步对工业企业新增用水实行取水权有偿取得。二是研究制定水权交易管理办法，建议在《取水条例》规定的取水权转让类型基础上，总结各地水权交易探索和经验，研究制定能够涵盖多种类型的水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。三是开展水权交易平台建设。在建立水权交易平台的地方，由平台制定水权交易的操作细则，包括受理转让申请、发布转让信息、组织交易签约、交易资金结算、交易保证金管理、交易争议调解等，增强水权交易的可操作性。

4.加强水权交易市场基础工作

加快推进江河水量分配工作，抓紧完善水资源监测、用水计量与统计制度，加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设，完善取水、排水、入河湖排污口计量监控设施，提升应急机动监测能力。逐步建立中央、流域和地方水资源监控管理平台，全面提高水资源监控、预警和管理能力，加快推进水资源管理信息化，为水权交易市场建设奠定良好的技术基础。■