推进PPP亟须“定心丸”-北极星环境修复网

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喧嚣两年多的PPP(政府和社会资本合作模式，Public-Private Partnership)热潮，正陆续结出果实。近来，地方上项目落地的消息不时传来。然而，与官方推介项目的巨大投资规模相比，“落地难”仍是推进PPP的最大痛点，民营企业积极性不高的局面仍未根本改观。未来亟须提升立法层级，协调政策口径，有效约束公权力，让契约精神贯穿项目全过程。

根据财政部统计，截至2月末，全国PPP项目已有7110个，计划投资规模8.3万亿元。不过，在日前举行的中国高层发展论坛上，有官方人士承认，真正落地的项目其实比较少;PPP项目本应主要引入民营资本，但现在大部分是国有资本。

当前，中国经济面临增长压力，财政政策应当比货币政策发挥更大作用，2016年赤字率已提至3%。但是，基础设施建设和公共服务领域仍存在巨大的资金缺口，财政收支矛盾也日益突出。过去那种单纯依靠财政投入的方式，不仅给各级政府带来沉重的债务负担，而且抑制了其他市场主体参与的积极性，甚至带来权力寻租等弊端。财政资金的使用和管理方式亟待改变。通过PPP模式引入社会资本，既能拓宽资金渠道，亦可推动投融资体制改革，规范地方政府举债行为，因而，它被决策层寄予厚望。

其实，引入社会资本的思路由来已久，过去十多年，中国曾多次尝试。2004年投资体制改革，2005年和2010年两版“非公经济36条”都曾提及，但均是“雷声大雨点小”。2013年年底， PPP模式又被价值发现。第二个“P(private)”，从“私营资本”替换为“社会资本”，不仅包括民营资本，还包括央企、地方国企、金融机构。中央部委推出示范项目或建立项目库，各级地方政府也积极推介项目，并出台配套支持政策。但是，民营资本依然兴味索然，国企、央企纷纷补位。这一尴尬现象反映了PPP制度建设的缺失，更折射了国家治理能力的不足。不少人担忧这轮PPP亦将重走老路。

PPP项目周期长、投资金额大、过程复杂、参与方多、对专业水准要求高，政府履约的意愿和能力至为关键。目前，制约民营资本积极性的关键因素，正是其对政府履约信心不足。当前，立法层级较低，相关法律规范缺失，民营资本对政府换人换届导致的变动心存疑虑，担心政策变动带来的风险和收益的不确定。财政部、发改委等部门各发文件，政出多头，未能形成合力，PPP项目的民营资本参与方备感无所适从。有些地方政府对PPP理解颇为偏狭，将其视为“甩包袱”的途径，迟迟不肯拿出现金流有保障的优质项目，让社会资本深感对方缺乏合作诚意。

应该看到，PPP模式固然可以填补一部分政府融资缺口，但其实质是政府改变公共产品提供方式，一改过去政府大包大揽的积习，转而通过跟社会资本合作，利用市场化机制，提升公共产品供给效率。在项目全生命周期中基于完整的合同，与社会资本共同管理、共担风险，这对地方政府治理水平提出了严要求。

PPP模式不是“唐僧肉”，也要避免“新瓶装旧酒”，或搞“假股真债”，更不能使其沦为设租寻租的新道具。为此，首先要厘清政府和市场的边界，双方遵循契约精神来平等合作。政府作为规则制定者和监管人，首要责任是营造充分保障各方社会资本公平竞争的市场环境，并实现程序阳光化，把潜在的纠纷尽量在项目识别与开发阶段解决。

其次，建章立制，尤其亟须提升法律层级，形成统一的基础性法律。目前，财政部和国家发改委分别主导《政府和社会资本合作法》(下称PPP法)和特许经营立法。2015年末，财政部已形成PPP法征求意见稿。国家发改委日前表示，争取在今年9月底前形成送审稿，按照立法程序上报国务院。但是，两法存在不少交叉和重叠，若不能清楚界定各自范围并有效协调，日后PPP项目的各参与方、尤其是社会资本，将继续面临法规政策不协调甚至相互冲突的困局。

第三，在利用社会资本时，既要提供稳定合理的投资回报预期，对社会资本施以激励，又要防止地方政府为了过量融资或兴建“政绩工程”而盲目为PPP项目背书。政府须根据财政可承受能力，合理确定融资规模和“非暴利但可回报”的收益率。

说到底，PPP模式难以单兵突进，它需要一系列改革为其护航，诸如放开市场准入，理顺市政公用领域价格体系，完善财政专项转移支付资金管理和预算管理，优化相关税收政策，更重要的是提高政府治理水平。中国经济正处于新旧动能转换之中，财政政策的效能至关重要。解决好PPP项目的落地问题，亟须为社会资本服下“定心丸”。

原标题：【舒立观察】推进PPP亟须“定心丸”

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