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跨地区环保机构,又称区域环保机构,是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间,再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构。由于这种机构设置对于现有环境保护管理体制而言有较大改变,所以是一个受到关注、意见纷纭的话题,需要进行深入思考和探索。
一、深刻领会中央关于跨地区环保机构改革的要求
近一年多来,中央多次提出要开展区域流域环保机构改革试点。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点,统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”、“开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点”。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“探索建立跨地区环保机构,推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。”
在当前我国强调简政放权、精简机构的大形势下,为什么中央一再提出要进行跨地区环保机构试点?这是一个非同寻常、值得重视的信息,表明探索建立区域性环保机构具有特殊的必要性。
从根本上说,探索进行跨地区环保机构试点的主要原因,是国家提出的许多重大环保理念如生态文明、绿色发展等,在地方上缺少强有力的体制来贯彻执行。中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严,但在具体执行落实中总有差距,很大的原因就是缺少一个中间环节,我们把它称为“传动机构”,就像汽车马达的动力需要通过“挂挡”才能驱使车轮行动一样。跨地区环保机构就是这种传动机构,把中央关于环境保护的国家意志落实到地方实践中去。目前来看,区域环保机构是环保体制中的一个短板,建立跨地区环保机构是落实“十三五”环保目标的一个关键性保障措施。
实际上,地方落实环保责任,最重要的途径是改变当地的经济社会发展方式、产业结构、产业布局等,而不是简单的配置一些污染治理设施,而中央环保机构远离地方的具体管理事务,很难控制地方的经济发展方式、产业布局等。中央环保机构只有数百人,面对三十多个省市自治区,实际上没有足够的能力对地方进行环保控制。
为了保证地方行为符合中央的环保要求,国家建立了分级的环境影响评价制度,越是重大的经济建设项目,环评审批的级别越高,目的是保证具体建设项目符合国家的环境空间规划。同时,在全国设立了六个环保督查中心,就是为了延长中央对地方各级政府和企业的环保监督。但是这些体制安排仍然比较乏力,离绿色发展、美丽中国的目标差的很远。在环境保护上是存在着中央和地方的博弈的,现有的环保体制,看上去中央很强势,实际上是地方自治性很强,环保要求在地方落实不足,使区域性环境问题越来越突出,为此,中央政府必须有一定的体制来推动地方的转变。
环保部现在已经建立了六个区域环保督查中心,发挥了很大作用的,它们及时把地方的环保情况反映到中央环保机构,然后通过执法、督察等手段推动地方履行环保职责。但这些督查中心只是中央环保机构监督执法职能上的派出机构,地位比较弱,没有管理职能,所以它们还不能算是真正的区域环保机构。
二、探索跨地区环保机构的思考
美国国家环保局下设10个区域办公室,分区域管理环境事务
建立跨地区环保机构的目的有两点:一是强化中央的环保事权和调控能力,通过建立跨地区环保机构把中央的国家意志更好地实施下去。二是监督并帮助地方政府履行环境保护法律责任,增强其执行能力。因此区域环保机构不仅是监督,也有帮助职能,这是区域环保机构的基本定位,通过它把中央的目标和地方的行动连接起来,把过去相对比较虚置的中央环保职能落到实处,树立权威。
区域环保机构发挥作用的途径有两个,一是通过管制、执法、强制的办法,督促地方政府和企业履行环保责任。二是通过引导和帮助的办法,即通过国家安排的环保项目把地方环保的事情办起来。从这个意义上说,区域环保机构应该是一个强势的、实体性的执行机构,不是一般性的协调机制,要有法定授权,可以审批、环评、审查、检查以及实施环保项目。
这样的强势区域环保机构,在国际上比较通行。美国联邦环保局下设了十个区域办公室,分片管理全国各个地方,拥有一些行政管理、监督执法和实施项目的职能。另外,法国、韩国、日本等也有类似机构。
推进区域环保机构的改革,单从行政成本的角度来看,是要增加国家行政支出的,因为新机构要补充人员和安排各种办公条件,开展各项工作都要支出较多的经费。那么是不是因为要增加这些行政成本就不改革呢?这就要算账了。尽管国家要增加支出这些行政成本,但由于区域环保机构加强了基层的环境保护工作,通过加强环境督查和实施各种环境保护项目,由此带来经济发展方式转向绿色化,减少污染排放和各种环境损害,这也会节约下来大量经济成本,这个节约量可以抵消一部分建立区域环保机构所增加的行政成本,甚至还要超过。与此同时,区域环保机构将促进发展绿色产业,带来新的经济收益,这也会冲抵行政成本。更何况加强环保会给老百姓带来蓝天碧水这种效益,其价值是难以计量的,这个效益肯定要超过行政成本,因此不要因为会要增加行政支出就不敢搞改革,要看到改革带来的整体效益是要远远超过这些成本增加的。
以上仅是初步思考,抛砖引玉,期待吸收大家的智慧后加以深化。
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