【深度】紧一紧“紧箍咒” 评估新环保法一周年实施情况

——中国政法大学环境资源法研究所发布《新<环境保护法>实施情况评估报告》

5月23日，《新<环境保护法>实施情况评估报告》发布会暨实施效果研讨会在北京召开。中国政法大学王灿发教授，北京理工大学法学院副教授龚向前，苏州大学王健法学院冯嘉，中国人民大学法学院教授竺效，北京农学院文法学院副教授童光法，山东大学法学院教授张式军等行业专家学者共同出席了会议。

中国政法大学王灿发教授牵头组织本校、中国人民大学、山东大学等6所高校的环境法学专家成立课题组，对新《环境保护法》(以下简称新法)实施情况独立开展第三方评估，发布《新<环境保护法>实施情况评估报告》。

评估报告认为：一年来，新法实施效果明显，各项主要环境管理制度和重要法律措施得到有效执行和遵守，环境治理成效明显，公众对新法的实施效果总体比较满意。

关于宣贯情况，各级党委、政府和相关部门采取多种途径加强宣贯，为新法执行打下坚实的基础。党中央、国务院和全国人大高度重视，出台《环境保护督察方案(试行)》《关于加强环境监管执法的通知》等系列政策性文件，为实施新法提供了指导原则、指明了配套立法方向。修订《大气污染防治法》为新法有关大气污染防治提供了更具体的规范。各有关部门出台配套性文件和清理“土政策”为新法实施保驾护航。多渠道、多方式宣传效果明显，地方各级党政领导干部认识到环保法不再是“软法”，企业和公众的环境保护意识和环境法律意识显著提高。在被调查人群中，95%以上受众对新法有所认知，80%受众所在单位组织了新法学习活动;70%了解新法赋予公众的环境权利。

关于重点环境管理制度实施情况，重点环境管理制度实施成效明显，有力促进了环境污染治理和经济发展转型。环境保护部和地方各级人民政府及其有关部门扎实工作，严格执法，使得一些重要环境法律制度的实施取得了突破性进展，尤其是在信息公开和督察领域，取得了较为显著的成绩，但总量控制和排污许可证制度执行未带来明显变化。国家不予环评审批项目占总数13.2%，涉及总投资1170多亿元，各省对32%的未批先建的违法项目不予补办手续，是过去难以见到的比例。跨行政区联防联控制度效果明显，京津冀等7个省(区、市)跨行政区大气污染联防联控措施的实施，对保障“九˙三阅兵”期间北京空气质量起到显著的作用。环保督政问责让地方党委和政府逐渐重视履行环境保护责任，环境保护部共约谈16个市和2个县政府主要负责人;各地共对163个市实施综合督查，对31个市进行约谈，对20个市、县实施区域限批，对176个问题进行挂牌督办。环境公益诉讼制度实现历史性突破，40多起环境公益诉讼被立案。信息公开工作进步明显，省级环保部门在环境信息公开方面有着较高的社会满意度。

关于重点管理措施实施情况，重点管理措施彰显“钢牙铁齿”，有效遏制严重环境违法行为，初步恢复环保法治秩序。“按日计罚”“查封扣押”、“环评区域限批”、“行政拘留”和“限产停产”等新增措施的严格执行，是新法实施一年来最精彩的亮点。区域限批措施让被限批地区政府感到压力，查封扣押措施的实施治愈了多年来有令不行的“痼疾”，限制生产、停产整治、停业关闭措施实现了督促改正违法功能，按日计罚措施在一定程度上改变了“两高一低”的现象，使屡罚不改的违法者付出沉重代价。一年来，环境保护部使用环评区域限批占9年来整个限批总数的16.7%，各省级环保部门共使用环评区域限批125次，全国共实施查封扣押4191件，适用停产限产措施案件3106件，实施按日连续处罚案件715件，罚款数额56954.41万元。经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，部分地区甚至达到95%以上。犯罪案件移送措施成为环境执法的坚强后盾，极大地遏阻和制裁了严重环境违法与环境犯罪。2015年全国范围内实施移送行政拘留2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件，真正实现了“损害担责”，有效打击了环境犯罪行为，让司法机关真正发挥生态文明建设和环境保护的司法保障作用。

关于企业环境守法情况，企业守法意识和自律意识有所增强，履行主体责任整体趋好。在法律实施力度不断增强的高压态势下，企业自律意识和守法意识增强，法律义务履行整体趋好，但仍有部分企业有令不止，严重违法仍难根绝。绝大多数企业已有学习和了解《环境保护法》的意愿，有的甚至聘请专门环境法律顾问。不同规模和管理层次企业在环境守法方面有所不同，其环境守法意识、信息公开力度和排污达标率均呈国控到省控再到市控企业逐级衰减的情况。新法实施对企业主要污染物排放达标和总量减排起到积极的推动作用，企业违法频次呈下降趋势。

评估指出了新法实施面临的问题和挑战：一是 “保护优先”和“预防为主”的原则尚未成为地方处理经济发展与环境保护关系的指导原则，政府对环境质量负责尚无具体的追责程序规范，经济下行的压力可能会导致一些地方放松监管。二是一些配套法规的出台迟缓影响相关法律制度实施。比如排污许可证制度和环境监测法规迟迟不能出台，严重影响了排污许可证制度的实施和环境监测制度的完善。三是监管执法力量不足、能力不强影响环保制度和措施的全面、充分地执行和遵守，执法力量、技术和手段、经费的“倒金字塔”现状使得基层环保部门很难承担起繁重的执法任务。四是政府部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合和信息共享，限制一些环境管理制度和措施的实施效果，监管体制改革需要进一步深化，部门间职责及其相互关系需要进一步明确和理顺。五是公众参与环境保护的途径和方式不足，参与能力亟待提高，环境公益诉讼的对象和范围有待拓宽、起诉主体资格限制需要放松。

评估也对改善和提高新法实施效果提出如下建议：一是抓紧制定和出台新《环境保护法》的实施配套法律和法规。制(修)订《水污染防治法》《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》，出台《排污许可证条例》和《环境监测条例》。二是加强环境执法机构能力建设，健全不同部门执法合作机制。尽快实施省以下环境执法机构垂直管理，明确环境执法机构的行政执法地位，适度增加执法人员编制，改善执法装备条件，保障执法经费。加强各有关执法部门协调配合，真正实现统一监管、分工负责。三是健全环保督政问责规范，让地方党委、政府真正落实环境保护责任。制定具体办法，健全完善督政问责的对象、范围、条件、程序、责任承担方式等规定。四是加大环境信息公开的力度，进一步发挥社会和公众监督作用。五是推动环境公益诉讼，发挥司法机关对环境法实施的保障作用。拓宽环境公益诉讼对象范围，增加公益诉讼种类，放 宽公益诉讼原告人资格限制，从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼。