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从上图PPP的分类中可以看出,BOT属于PPP的一种。
一般,行业内习惯称BOT为特许经营,指政府授予企业权限,允许其融资、建设和运行公用基础设施,在运行期内,企业可以向使用者收取费用,特许运行期满后,企业需无偿把该设施转交给政府。
从上段描述可以看出,BOT项目中,企业几乎承担了投资、建设、运行的所有风险。所以在前几年,GDP增长迅速,大经济背景相对繁荣的时期,企业更倾向于EPC模式,而不是BOT。同时,由于政府只参与项目前期的立项、招标等,缺乏后期在项目建设和运行中的监管,项目运行也可能成为企业偷工减料,快速获取投资回报的机会。
而PPP的实质是政府和企业同时参与投资,共担风险。从下图可以看出,PPP和BOT模式在成立项目公司的时间点上不同。因此,PPP 模式的操作规则使民营企业可以参与到公共建设项目的前期工作,如:项目确认、设计和可行性研究等,从而降低了民营企业的投资风险,能使民营企业在投资项目中发挥更加有效的作用,较好地保障了国家与民营企业各方面利益。
如上图所示,在PPP项目初期阶段,项目公司尚未成立时,政府方会先与社会资本(即项目投资人)签订意向书EOI、备忘录MOU或者框架协议,以明确双方的合作意向,详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后,由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同,或者签署关于承继上述协议的补充合同。
在项目中标后,合同执行前,一般要签署履约保函。履约保函作为承包人履约保证的一种形式,是国际建筑工程项目中的通行做法,PPP项目也不例外。
PPP项目合同执行,最重要的前提条件有:完成融资交割,即项目公司已向融资方提交所有融资文件,并通过融资审批。PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。
前提条件还包括,项目相关审批的获得,保险的生效,其他分包合同的签署等。
完成前期工作后,接下来是履约PPP合同阶段,在新建和改扩建项目中,通常采用BOT、BOO(Build Operation Own)或ROT(Reconstruction Operation Transfer)等运作方式,通常包括设计、建设和运行。在设计阶段,可行性研究一般由政府机构负责,初步设计和施工设计由私营企业负责。在建设和运行阶段,均由私营企业实施,政府有监督和介入的权利。
文章开篇我们就提到,PPP项目的特点是政府、企业同时参与投融资,那么“付费机制”就显得格外重要,这是政府和社会资本合作的重要基础。
常见的付费机制主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目,多属于政府付费中的使用量付费,即按照项目的使用情况,政府承担费用。在长达20-30年的PPP项目生命周期中,市场环境的波动会直接引起项目运营成本的变化,进而影响项目公司的收益情况。因此在项目投标文件中,就会涉及调价机制。调价机制在水处理项目中极为常见。
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