土壤污染防治立法应加快步伐-北极星环境修复网

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7月13日至15日，中国法学会“环境资源法治研究方阵”揭牌仪式在教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所举行，与此同时，举行了2016年度中国环境资源法治高端论坛。

来自国内外政府部门以及学术机构的环境资源法50多名专家学者齐聚一堂，围绕“生态文明背景下土壤污染防治法律问题”展开讨论，各抒己见、建言献策，力求共同推动我国土壤污染防治立法进入快车道。

土壤，作为保障食品安全的第一道防线，也是筑牢健康人居环境的首要基础，其质量状况直接关系到经济发展、生态安全和百姓民生福祉。但近年来，一些地方“大米镉超标”“毒地开发”等土壤污染事件频发，土壤污染问题日益受到社会广泛关注。

1999年到2014年，中国地质调查局会同省级人民政府及其国土资源主管部门，实施全国耕地地球化学调查，并于去年6月25日发布了《中国耕地地球化学调查报告》。报告显示，我国土地中，重金属中重度污染或超标的点位比例占2.5%，覆盖面积3488万亩;轻微轻度污染或超标的点位比例占5.7%，覆盖面积7899万亩。土壤污染已经到了较严重的程度。

但与土地污染状态形成对比的是，目前，我国国家层面的土壤污染立法尚处于空白，缺乏系统、具体、可操作的法律制度，已有的相关规定分散且不系统，缺乏协调性。当前法律法规不能满足保障公众健康和经济社会可持续发展的需要，既缺乏针对农用地土壤环境保护的系统性规定，又缺乏针对城市土壤环境保护、受污染场地修复的相关规定。立法的滞后性与我国经济社会发展水平极不协调。

实际上，国家早已意识到了土壤污染问题的严重性。2013年，《土壤污染防治法》就被列入了第十二届人大常委会的立法规划，并作为一类项目。再向前追溯，早在2006年，当时的国家环境保护总局就已着手研究土壤污染法律规定的起草。但由于土壤污染问题的复杂性与敏感性，关于我们需要一部怎样的土壤污染防治法，无论是在学界还是代表委员当中，一直存在争议。

这些争议甚至是贯穿了整部法律中，一是关于立法模式，是单一的土壤污染整治法模式还是“预防+整治”的复合型模式;二是关于立法重点，是体现“防大于治”，还是侧重治理;三是关于地方土壤环境质量标准，是应该全国“统一划线”，还是需要综合考虑地方情况，各自为政;四是关于修复基金，是采取税收支付，还是设立专项基金;最后是关于修复目标，是恢复到绝对无污染状态，还是达到适应土地未来用途所需状态即可。这些争议的存在，是全国统一的土壤污染防治法迟迟未能出台的重要原因。

但争议并非不可解决。今年2月，湖北省出台了全国首部土地污染防治的地方性立法，为全国提出“湖北治土样本”。湖北省环保厅先是委托武汉大学环境法研究所，由笔者负责起草立法文本，后期审议湖北省人大也邀请高校法学专家全程参与，历时一年半，修改20余次，法案于今年2月通过湖北省人大审议，并即将于今年10月1日起实施。有媒体将其誉为打响了净土立法的“破冰”之战。

在这部法规中，立法者正视争议，统筹各方意见，为“治土”提供了全方位的解决方案。比如，立法模式中，既有土壤污染的预防，又有土壤污染的治理的内容;在立法重点的选择上，强调预防和治理同等重要，不可偏废其一;在土壤环境质量标准方面，相对于国家标准，增加了污染物的种类或是比例值，设立了更加严格的标准。

考虑到法律的可实施性，条例并没有采纳建立土壤污染防治基金的建议，也就是说，对土壤的修复主要还是依靠财政资金的支持;对于土壤的修复目标，也采用了根据土壤用途确定修复目标，而这也应当是未来土壤污染治理修复的大势所趋。

土壤污染的成因复杂，一块土地变脏，很可能是水污染、大气污染、固体废物污染等综合因素导致，而要想解决好土壤污染问题，则更是需要举全社会之力齐抓共管。

首先应该通过规划、区划、风险评价、环境影响评价等制度设计，加强风险管控、切断污染源头、遏制扩大趋势;另外，还要摒弃“主管与分管”“统管与配合”的传统部门分割管理体制，建立“整合式执法”体制和协调、协作执法机制。在政府的统筹协调之下，根据各相关部门职能定位和责任范围，适时、适度参与土壤污染治理。

与此同时，通过制度设计，设立土地污染信息公开制度，为环境公益诉讼提供支持，发动公众参与，形成责任倒逼，举全社会之力共同消除土壤污染隐患。

土地，是我们的母亲，人类千百年来得以在我们脚下的土地上繁衍生息，我们这一代人，更有义务努力消除土壤污染，给我们的子孙后代留下一方净土。

(作者系武汉大学环境法研究所所长)

原标题：土壤污染防治立法应加快步伐

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