PPP项目困惑：怎么玩转PPP项目

PPP(Public-Private Partnership)，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。然而PPP项目怎样玩转，值得探讨。

制度供给不足

虽然PPP模式在我国早就存在，但过去在经济高速增长时期以BOT和BT形式为主，并没有引起决策层的关注。随着经济下行、财政压力不断增大， “稳增长、补短板”的需求膨胀，决策层系统性地推出了模式。目前尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规除了国务院颁布的条例外，多为部门和地方制定，法规层次低，法律效力不高，且还存在财政部和国家发改委两个部门版本，未形成完整的法律体系。由于制度供给上缺乏顶层性和系统性，造成实践工作中的困惑和难题无法突破和解决。

比如：在包含工程建设内容的PPP项目中，会遇到首先要进行公开招标或其他招标方式，选择确定社会资本方;然后，再进行公开招标或其他招标方式，选择工程建设企业，即进行两阶段招标。而根据《招标投标法实施条例》第9条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，解决由具有相应建设资质的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设施工的问题。而在PPP项目中，大多采用竞争性谈判或竞争性磋商选择社会资本方，社会资本方中选后是否仍然可以采用这种合并选择模式。在《招投标法》及其实施条例包括《政府采购法》中，均没有明确，导致地方政府无所适从。

又比如，在通过招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后，签订特许协议的时候是否还应该再进行招投标，这个问题也没有明确。

另外，现有《土地管理法》和《物权法》与运作也存在不适用之处。现行法律规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发(即在地铁上面的土地盖物业)，但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否进行综合一体化开发成为各地政策无法突破的问题。

部门职责不清

目前，负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门，即国家发改委和财政部，各自先后下发了一系列PPP文件，也各自建立了PPP项目库，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上，财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，这一规定，将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业都可参与PPP项目。一边是规定不能进入，一边是规定可以进入，一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。

再比如，目前财政部和国家发改委均推出了PPP示范项目(或称为典型案例)，涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。在地方层面，目前地方财政厅(局)和发改委(局)在推进PPP过程中，也均建有PPP项目库，向社会推介发布PPP项目，这些项目涉及的领域大部分相同，企业和中介机构均反映，分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

民营资本进入难

今年以来，民营资本投资一路下滑，尽管存在多种原因，但与PPP项目民营资本参与度低也有密切的关系，民营资本“进入难”和“不敢进”的问题突出。

“进入难”表现为：

一是地方政府在“稳增长”的压力下，优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目，也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式，融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元，民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。

二是现在的PPP合作中，不少地方政府“架子”比较大，还停留在过去传统的思维中，认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目，而不是双方之间平等的合作。一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使，甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契约精神与社会资本方合作，又怕自己在成本、收益等方面“算计”不过社会资本方，会处于劣势。同时，政府与社会资本的密切合作，又容易被理解为“官商勾结”，在当前的政治生态下，地方官员还存在着这样那样的顾忌。部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体，民营企业不被同等对待。

三是大量处于竞争性领域的国有建筑类企业因其庞大的经济体量具有绝对的优势，受到各级地方政府的青睐，对民营企业也具有强大的“挤出效应”。

“不敢进”主要表现为：首先，投资收益率偏低。PPP项目多是公益性质，本着“盈利不暴利”的原则，地方政府纷纷压低了投资回报空间，国有企业因融资成本较低，比民营企业对低回报率承受力更强，有些项目的回报率甚至低至5%，民营企业根本不敢进入。与此同时，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益对民营企业不具备吸引力。

操作不规范

由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，财政保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜。

ppp问题解决办法

一：建立PPP项目领导小组，可以针对PPP项目专门设立，也可以针对某行政区域内所有PPP项目而设立。由财政、审计、国土、规划、城建、环保、物价、交易中心、法制办等部门主要负责人组成。PPP工作领导小组主要承担PPP项目筛选、实施方案的联合审查、政府配套政策的保障、合同谈判等工作，保障项目落地和执行。

二：PPP项目的最低需求保障即“最低使用量付费”是政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，通常称为“保底量”，最低使用量的付费安排可以在一定成熟上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。

三：政策性银行不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动。国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。国家开发银行，主要承担国内开发型政策性金融业务。中国进出口银行，主要承担大型机电设备进出口融资业务。中国农业发展银行，主要承担农业政策性扶植业务。

四：政府方在项目操作过程中提供以下配套支持：

第一、保障项目供地：对于符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途，不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

第二、提供项目定价及调价支持政策：对于采用政府定价的PPP项目，在制定项目定价后，应当保障项目公司能够按照既定的调价机制对项目收费标准进行调整，以保障其能够获取合理的项目收益。

第三、财政支持安排：对于需要政府付费或支付补贴的PPP项目，在制定项目定价后，应当保障政府方的一切支出均纳入政府财预算、中长期财政规划。地方政府在进行项目采购程序中，可以根据项目需要出具纳入预算及中长期财政规划的承诺，并形成纳入预算的人大或其常委会决议。

第四、提供项目立法保障措施：县级以上人民政府可以根据项目需要制定适用于本级政府的地方性规范性文件。

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