【解读】PPP财政管理办法：我就是我 是颜色不一样的烟火

2016年7月，财政部推出了《政府和社会资本合作项目财政管理办法》的征求意见稿，笔者就该征求意见稿作了简评《财政部又要放大招？—简评<政府和社会资本合作项目财政管理办法>征求意见稿》。2016年10月，财政部真的“放大招”了，正式颁布《政府和社会资本项目财政暂行管理办法》（“《PPP财管办法》”）。就此，多位大神第一时间给出了精妙点评，大家在实践中自己可以品一品，实践一下“小马过河”的故事。

结合我自己的项目经验，就其中的一些问题，在此我再多唠叨几句。

一、项目识别论证程序终理顺

财政部于2014年底发布的《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）（“112号通知”）中规定在PPP项目需要编制项目实施方案、对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证，但由于对实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的逻辑关系没有理顺，使得实际执行情况和112号通知的规定程序常常存在一些出入，真是让人有点“小尴尬”呢。

所谓实践见真知，《PPP财管办法》重新梳理了实施方案编制程序、物有所值评价程序、财政承受能力论证程序，将实施方案编制程序调整至物有所值评价程序之前，财政部门会同同级行业主管部门依据实施方案审核物有所值评价报告，通过审核的物有所值评价报告，由同级财政部门依据实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录，然后再由项目实施机构根据物有所值评价和财政承受能力论证结果完善项目实施方案，报同级政府审核，审核通过后方可开展项目社会资本方采购工作。至此，终于理顺项目采购前的项目识别论证程序，笔者看着都觉得舒坦得很。

二、合同审查程序有点尴尬

《PPP财管办法》第十六、十七条规定了PPP项目合同审查和批准要求，主要规定要点包括：一是PPP项目合同在在项目采购公示结束后、正式签署前，应经行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准；二是合同审核要对照审核实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同是否发生实质性变更；三是重点审核合同是否满足所规定的五点要求。

该规定突出了相关职能部门审核合同的职责，但是考虑到各地政府职能部门能力不一，PPP项目合同审核考验部分地方政府职能部门的行政能力；合同审查程序放在采购结果公示以后，如果出现审核不通过，合同实质条件与实施方案、物有所值报告、财政承受能力报告、《PPP财管办法》规定不符时，应如何处理？政府方和社会资本补充谈判？采购结果无效？不管最终如何处理，无疑将影响项目采购的效率，也可能会使参加项目合同谈判的政府方代表无所适从。鉴于第十七条规定的审查内容涉及合同实质性条款，笔者建议该等实质条款的审查应当放在采购文件编制程序中，应规定采购文件中的PPP项目合同需经相关职能部门审查并经人民政府批准，采购文件应明确规定PPP项目合同可谈判和不可谈判的条款，在采购公示结束后、合同签署前，相关职能部门再对PPP项目合同复核并报人民政府批准，这样操作可以减少采购公示后的合同审批变数，为合同谈判代表设置谈判底线，提高项目采购效率，也更加符合合同谈判的逻辑。

三、特许经营权价值是否可以直接变现

《PPP财管办法》强调对项目形成的国有资产加强管理，防止国有资产流失，其中特别值得注意的是第三十一条规定特许经营权授予或转让，应以合理价值折价入股、授予或转让。笔者认为，这涉及到几个问题，一是哪些PPP项目的投资、建设、运营权利属于特许经营权，哪些项目不属于？二是特许经营权不仅包括获得收益的权利，还包括提供服务的义务，两者应是相互抵销的，是否所有特许经营权都存在正的价值？应如何评估特许经营权的价值？三是特许经营权是否属于可以作价入股的财产性权利？四是特许经营权的价值是否能够在特许经营权授予或转让时一次性变现？五是未来出现贬损特许经营价值的因素时，政府方是否需要向社会资本作出返还？

挖掘特许经营权的价值或许是特许经营性项目管理的一个新思路，但要落实该规定，将来则要大大考验特许经营项目各方参与主体的“脑洞”。

四、项目结构化融资是否是社会资本的逃生门

《PPP财管办法》第三十二条规定要明确项目公司资产归属，项目公司可以利用归属于其的资产及收益设置抵押、质押等担保权益或进行结构化融资。而在实际操作中，项目资产及收益是否能够设置担保权，则视项目具体情况和融资机构要求而定；项目进行结构化融资，则需要考虑如何与金融监管规则进行对接，要根据项目具体情况作进一步设计。

该条规定值得注意的内容还有：“项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外”，关于社会资本退出机制，我之前写过一些分析意见。这里的社会资本通过结构性融资实现退出，不知道是否是为ABS预留接口？具体到一个项目而言，社会资本方是否可以通过结构性融资进行退出，还是要考验各方对PPP运营阶段的管理能力。

总之，《PPP管理办法》对PPP项目实施管理、财政预算管理、资产负债管理等作了较为系统的梳理，个人认为《PPP管理办法》是现行PPP立法难得的诚意之作，其中不乏亮点，“我就是我，是颜色不一样的烟火”。但是，可能囿于缺乏上位法支持及其他横向法律的认识，难免存在一些“bug”，但瑕不掩瑜，期待将来在经历PPP项目实践的大浪淘沙后，能够对相关规定作进一步的完善。

延伸阅读：

财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》