罗启仕：上海市大型污染场地环境管理——从质量达标向风险管控的转变

简介：罗启仕：高级工程师，现任上海市环境科学研究院国家环境保护城市土壤污染控制与修复工程技术中心副主任兼办公室主任，华东理工大学硕士生导师。主要研究及工作领域：(1)场地污染调查与健康风险评估;(2)场地土壤及地下水污染快速修复关键技术与设备;(3)突发性土壤及地下水污染应急处置;(4)污泥、底泥和飞灰等典型固体废物处理处置与资源化利用。承担或参与土壤相关科研项目数十项，主持完成了土壤修复工程项目五十余项，在国内外核心期刊发表论文40多篇，合作翻译并出版英文科技专著2部，合作申请并获得国家发明专利和实用新型专利共11项。

罗启仕高级工程师，上海市环境科学研究院国家环境保护城市土壤污染控制与修复工程技术中心副主任兼办公室主任

报告题目：上海市大型污染场地环境管理——从质量达标向风险管控的转变

以下是根据论坛实况整理：

罗启仕：国家环境保护城市土壤污染控制与修复中心，是基于2005年4月份，上海市环保局批准成立的上海市土壤修复中心基础上成立的，今年3月份经环保部批准。中心的目标是五大平台，包括土壤环境管理决策支持平台，土壤修复技术研发平台，土壤修复工程技术装备研制平台，人才培养和应用服务的平台。

到目前为止，中心承担过土壤相关的研究项目80多项，组织起草了国家行业相关标准，另外承担了土壤修复和地下水修复工程项目近40项，还有大量的咨询项目，涉及的服务范围除了上海之外，我们还在全国其他十多个城市和地区，也是我们的服务范围。

另外现在所用主要的修复技术，在我们实际工作中用的比较多的就是稳定固化技术，挥发性有机物抽填技术等等。另外在修复材料和设备研发方面，在稳定剂、氧化剂、土壤修复机器和装备方面，大家都比较了解我们国家修复材料和设备方面，这是非常欠缺的。另外全院也在举全院力量，集中研发具有稳定氧化和抽取于一体的设备。

我今天报告包括两个内容，第一，上海世博会园区场地土壤修复原理，在园区土壤修复过程当中碰到的难题是怎么解决的，以及解决过程对于促进场地环境管理思路的转变作用。另外这种转变的影响。第二，介绍现在正在拟定的上海市污染场地管理的思路，基于风险的污染场地管理的框架体系。

首先介绍一下世博会园区土壤修复的概况，大家都知道，世博会园区5.28平方公里，厂址内污染比较复杂，涉及很多化工和制造企业，如溶剂厂，助剂厂，另外要求是比较高的，每个国家对土壤质量的要求都比它自己国家要高，同时又120多个国家和地区来参展。当时的条件是面临巨大的挑战，主要是经验的缺乏，法规标准缺失和技术装备不足。整个园区土壤修复工作历时八年，时间非常长，整个工作中也有很多积累，包括获得40多万调查数据，编制60多份技术报告，制定一项国家行业标准，实施土壤修复量20多万方，专门针对世博会园区土壤修复开展两项技术，稳定固化技术和生物堆技术，并将研发技术用于世博会土壤修复过程当中。在土壤修复过程当中，采用异地填埋、生物处理和现场处理技术，并且最终引入风险管理评估思路，对整个园区和五大片区进行风险评估相关工作，整个历时时间很长，过程很曲折，但是收获也是很大的。其中碰到的一个问题，标准的问题，当时世博会园区土壤修复工作因为启动比较早，为了便于评估，基于当时的环境的要求，编制了展览会用地土壤质量的环境评估标准，另外大家知道，标准主要还是基于各国最严的标准值，也考量的上海市背景值，这个值不是基于风险控制的目标值，针对砷和镍的污染物，园区大部分土壤需要修复，就碰到时间和财力限制，园区土地没有办法继续进行。同时在执行过程当中，基于严格的质量评估标准，它的实施必要性，引起了很大的讨论，意味着有污染是不是一定要修复，超标是不是一定有风险，最后有风险才修复。这样的观念已经取得一致。解决的一个办法，就是针对园区土壤污染特征和具体地块，将来的用途和污染暴露的场景，实施风险评估，进而确定是否进行修复。这是第一个碰到的问题，也是标准的问题。

第二，对于含有有毒有害重金属如砷的土壤，是否要按危险废物方式进行安全填埋处置，当时有三种观点，第一种完全赞同，只要含有砷，将它运到填埋场进行处理。二是根据毒性大小进行处理。三是不带毒。大多数观点完全赞同的，这在世博会场地土壤修复起始阶段，大多数都赞同，所以将部分含有重金属污染的土壤，运至危险物处置中心进行安全填埋。那碰到费用问题和填埋场容量非常有限，影响正常的处理处置，所以这是一个现实的问题，当时解决的办法，把已经运至填埋场的污染土壤，重新挖出来，运至砖瓦厂进行处置，新的问题又出现了，砖瓦厂消纳能力有限，只能加入一定比例进行烧制。那么园区污染土壤究竟如何处理这是一个问题，填埋没有地方，焚烧的话水泥厂也有限，砖瓦厂处置也有限，那么有人提出污染物削减技术，最后论证来论证去，最后将稳定化技术作为风险控制技术，逐渐被接受，这个过程非常艰难。那么怎么评估又是一个问题，最后经过摸索，在研究基础上，采用基于土壤用途的风险评估来综合评估它的风险，处理以后的土壤跟踪管理，采用综合途径来评估稳定化处理风险。

通过世博会土壤修复问题和解决方法，最终产生了场地环境管理思路或者观念的转变，也就是说，从传统的基于标准的管理，质量达标，一提到标准大家都想到质量达标，转变为基于风险的风险控制观念，这样的观念转变非常不容易，我们参与了整个过程，我们理解非常不容易。通过这样的转变，我们认为是理顺了思路，达成了共识，明确了方向，对后续的场地环境管理有深刻的影响。

影响主要体现在两个方面，第一，风险评估被接受，并得以采用。在06—08年，一提到风险大家还是非常陌生的，因为世博会场地碰到这些问题，风险评估、风险管理、风险控制这些词的使用频率越来越大，对于关注度高，影响民生和社会稳定的场地，必须开展风险评估已经成为共识，风险评估之后，逐渐用于风险控制目标，以及选择基于风险的风险控制技术，还有后修复的管理利用，都体现了风险评估的理念。

第二个产生的影响，就是稳定化技术被接受，作为最佳可行的方法。当然也有直接的影响，相关的研究和工程咨询项目，这儿凝练出一个图，在目前我们所承担的项目当中，稳定化技术占的比例相当高的，百分之五六十。承担的相关咨询项目和稳定化技术设备、研究都是比较多，另外还有相关奖项。

第二个是关于上海市污染场地管理框架，我将上海市场地管理分三个时间段，05年之前、05—12年、12年以后，05年之前，上海市没有标准，有一个地方标准是关于黄浦江两岸滨江公共建设标准，这个标准类似04年环保部通知的精神，由于当时开展实际工作是比较少的，所以这个标准实际指导的价值，说实话是比较小的。另外是在05—12年，主要是基于上海世博会场地土壤修复，在环境管理方面在了一些有益的探索。开展了大量的土壤相关的工作，但是这个阶段没有规章制度、管理办法和地方标准来指导，在管理上怎么切入，在环评各个区县环评审批的时候，对开发项目环评严格把关，另外在监管管理部门实行全过程监管，实行第三方验证和专家评估制度，确保修复场地质量。虽然场地管理没有相关管理办法，在05—12年主要通过环评审批环节介入相关管理。另外05年到现在，主要是管理办法和标准制定阶段，这个阶段也面临两个要求，第一，国家发文的要求，这两个文件大家比较清楚。就是在去年年底到今年年初，国务院和环保部发布了这两个文件，提出了相关要求，上海是在“十二五”和第五轮三年行动计划面临实际的需要，在“十二五”期间和第五轮三年行动计划当中，上海市产业结构调整摆到突出位置，另外要淘汰九大行业与2000项重点风险企业，由于这些产业结构调整，就会产生一批潜在污染场地，另外在一些区域环境综合整治，也对环境整理提出了更高的要求。这里在2000年到现在，整个上海市关停约4000个污染企业和生产线，这也可以看出这样的产业结构调整产生的影响。

但是管理上面临的问题，规章制度、标准缺失，监管体系有待建立，风险防范能力，监管水平也是有待进一步提高的。上海市在目前尤其是到2010年以后，也进行了相关的准备工作，尤其是在2013年开展了工业企业场地环境监管办法和相关技术规范按照制定工作，目前上海市已经初步草拟了以下文件，包括上海市敢于加强土壤环境保护和综合治理实施意见，还有综合治理的方案，还有关于指导性的文件，尤其是上海市工业及市政场地开发利用和环境管理的暂行办法，这些办法现在还没有出来，都是在属于征求意见阶段。目前所形成的一些文件还包括关于调查、监测、风险评估和修复技术相关技术规范。已经列入计划编制的相关技术规范，也包括风险管理技术指南、风险评估筛选值、修复工程监理和验收相关技术规范，这些也已列入计划编制规范当中。

我利用这个机会简单介绍一下上海市工业及市政场地开发利用环境管理暂行办法的草案，这样一个暂行办法是在我们黄院长带领下组织全院力量，配合上海市环保局起草的草案，从这个草案可以初步看出，它的一些管理的思路，我想在这里介绍一下。当然它的依据大家都很清楚，尤其是上海市人民政府关于土地环境保护和治理实施意见的通知，其中一个编制原则，就是谁污染谁治理，谁投资谁受益，另外一个规则是工业及市政用地转化为环境敏感用地前必须开展环境调查，治理方案，明确责任，场地治理要符合环保要求，市场化第三方开展场地调查评估、修复和验收为主，政府设置行业准入条件，专家库和加强行业管理。另外使用范围从标的也可以看出，使用于土地和工业场地转性时的使用，另外有十二类工业场地和两类市政场地，对于放射性场地不适合。我把碰到的几个问题列出来，第一，监管问题。环保部门是否有必要对场地评估、调查、验收几个使用环节进行审核，给出环保认定意见。另外对于每个环节鉴定结论，要由区县环保局参照环评技术模式，组织技术论证并出具意见。第二，土壤治理修复是否应该在土地出让前完成?管理部建立土地招牌挂之前要治理达标，将治理工程验收作为办理土地出让手续必要条件。在实际办法的编制当中，考虑到国家四部委相关文件精神，最后明确土地出让之前，要完成场地调查、评估和治理方案，明确场地治理的责任主体，在土地出让后，土地使用权人将场地治理达到环保要求之后，方可开工建设。另外在准入，由于国家对场地调查评估，治理验收环节当中，没有对单位对从业者没有明确资质要求，地方又没有颁发资质的权限来进行规范，所以我们在办法编制过程中，遵循了对事不对人的原则，不设立单位认证资质，但是对相关单位从事场地调查、评估、验收工作，应具备相关能力和条件，便于环保部门开展相关行业管理。这是行业准入的问题。

另外整个草案过程当中，也对它的职责分工有了初步规定，包括市环保局做什么，发改委、经信委、农委做什么，各个区县要做什么，都有一些分工。

另外还有一个问题，关于投入机制的问题，草案当中体现了一个原则，在政府财政保证用于区域性环境质量调查，潜在场地污染排产工作，由政府财政保障。对于环境责任人承担风险评估、场地修复的主要责任，在历史遗留和无主场地，由区县政府承担相关治理责任，同时里面有一些创新机制，也要探索，草案当中鼓励探索建立土地出让基金，具体环境修复专项基金的创新机制。

最后我的结语，对于上海市环境管理，我们经验体会是污染场地环境管理关键是对风险管理，对传统基于标准的管理模式，转变为基于风险管理模式，这确实是一个非常艰难的过程，现在在很多项目评审当中，大家还是一直为这个问题纠结，但是最终实现这样的转变，它的影响是非常重要，而且深刻的。谢谢大家!

提问：我问一个问题，你们场地上海管理办法，污染场地调查完了以后的结果是怎样判定的?第二，最后场地治理验收，验收是验收治理单位还是验收调查单位。

罗启仕：第一，我觉得现在都是采用专家论证，集体决策，风险分担的方式，可能原因大家都很清楚，由于管理部门可能对一些模式，管理的思路方面，技术细节，可能还是依照专家的意见，我想有时候这是需要验证的方式，就是专家论证，然后集体决策，风险分担。第二，关于是单位还是具体结果，我想应该是对单位，不对单位。这个可能涉及到两个层次的问题，在前期第一阶段，在调查评估和方案制定的时候，那个时候应该有一个类似的评估你前面调查是否准确。上海的管理办法目前还没有考虑到这个事。