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图12015年全国城市及县城环卫市场格局
二、传统环卫市场化始于政府购买服务
根据E20研究院的观察,和其他环保领域一样,传统环卫的“政企合作”或者说服务界面也遵循从设备采购到工程服务、再到运营服务、最终向效果服务演化的规律。换句话说,传统环卫作为一项公共事业,由政府“一揽子”包办,最初与外部市场主体的合作仅限于设备采购和施工采购,运营管理责任由政府企事业单位承担。
真正意义上的环卫市场化,是指环卫服务本身的市场化。这种实践起步于上个世纪80年代中期,北京、上海、深圳等地率先进行了一些探索。2003年以后,不少东部沿海城市纷纷推动环卫市场化,部分城市甚至实现城区环卫全面市场化。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)发布,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。自此,各地环卫市场化力度明显增强。
在此期间,环卫市场化的主要方式是政府购买服务。此种操作与传统环卫自身的特点密切相关。传统环卫项目的建设周期短、资产周转快,本质上属于劳动力密集型。更重要的是传统环卫基本不涉及建设,其市场化主要是改变过去政府事业编制下人工清扫、转运的低效率及高成本局面,以机械化操作获得成本及效率优势,从而满足政府及公众对城市环卫保洁质量的要求。因此,按照E20市政环保领域PPP分类格局图,严格意义上的传统环卫(即垃圾清扫、收运,不含收运站融资建设)应该归为非PPP类(D类),即不含融资和基础设施建设的非PPP类政府购买服务。具体方式上包括委托运营、托管运营等,基本均为轻资产服务模式。
图2E20市政环保领域PPP分类格局图
全国环卫招标地图百强企业地图册中发布的数据显示,2016年全国环卫服务新签项目合同总额861亿元。其中,启迪桑德、北京环卫集团、福建龙马环卫、北控水务、深圳玉禾田、劲旅环境、中联重科、东莞家宝园林绿化、广州侨银环保、昌邑康洁环卫等十强合同额合计约占全行业的60%。我们关注到成长较好的企业有美城环境、万容科技、嘉诺资源、重庆环卫等。根据主要公司的中标信息分析发现,以委托、承包、采购等方式的政府购买服务项目依然占主导,这与E20市政环保领域PPP分类格局图的判断基本吻合。但这一格局正在悄然改变。
图32016年环卫服务企业签约合同额“十强”(单位:亿元)
信息来源:2016全国环卫招标地图百强企业地图册。
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