无锡与 “河长制” 的不解之缘

常言道：“塞翁失马，焉知非福”。2007年太湖蓝藻事件引发的饮水危机，“水污染”事件促成了“水治理”这件好事，无锡市催生了河清水绿的新机制——“河长制”。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，滥觞于无锡的“河长制”为何能被挖掘并将之向全国推广?因此，追寻无锡“河长制”的实施思路与实施情况，细思其蕴含的智慧，挖掘其市场价值点，必大有可为。

十年治污路，今昔看巨变

历史回溯到2007年5月，由于水体富营养化严重加上气候原因，无锡市太湖区域蓝藻开始大面积爆发，严重水污染危机引发广大市民恐慌，也将无锡市政府推上了舆论的焦点。2007年8月，《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，将河流断面水质检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”。这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。

据报道，2008年太湖无锡水域安全度夏，蓝藻得到有效控制，城市供水全面正常，全市86个断面达标83.7%，同比提高16.3个百分点，“河长制”取得显著成效。2011年无锡12个国家考核断面水质和主要饮用水源地水质达标率100%;2012年，主要饮用水源地水质达标率100%;2013年，无锡市13条主要出入湖河监测断面(全年综合判定)全部消除劣V类，其中有12条河流水质符合IV类及以上标准。据了解，2016年无锡市开展了梁溪芦村河、张巷浜、前胡村浜、创业河、北庄河和滨湖区庙东浜等6个水体(河道)的黑臭水体整治，全长约7.4公里，到年底已全部完成水体建设工程，在感官上已基本消除黑臭现象，90%以上的河道沿线居民对整治结果表示满意。

“河长制”全面覆盖，弥补“多头治水”不足

“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的水环境治理和水质的改善，其实质是领导督办制、环保问责制所衍生出来的水环境治理制度。2008年9月，无锡市委、市政府联合下发《关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制”全面加强河(湖、库、荡、氿)综合整治和管理的决定》(简称《决定》)，对“河长制”管理工作作出了明确规范，从组织架构、责任目标、措施手段、责任追究等多个层面提出了系统、全面、详尽的要求，标志着无锡“河长制”由实践探索走向制度化、长效化。

组织架构逐渐完善，最大程度整合了各级党委政府的执行力

从组织结构来看，纵向上，无锡市建立了市、市(县)区、镇(街道、园区)三级“河长制”管理工作领导小组，成为上下联动自如的“中枢神经”。领导小组负责本片区“河长制”管理工作的指挥、督促、检查和验收，及时协调解决“河长制”管理工作中出现的矛盾问题，定期向对口领导汇报“河长制”工作的整体情况。横向上，从政府各级部门开始，发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工程和公安等12个部门整合起来，充分利用各自政策、技术、资金、宣传和执法等职能。2010年以来，水行政主管部门累计审批各类涉河建设500余件，对涉及水系调整、主要引排通道的建设项目一律要求进行防洪评价，对水域面积“占补平衡”依法强化监管。水利、公安、交通等部门加强联合执法。依法查处了各类涉河违法行为800余起，立案查处72件，涉河水违法行为得到有效遏制。

2017年3月30日，无锡市敲定全面深化“河长制”实施方案，提出在5635条村级以上河道以及湖泊、水库等各类水域“河长制”管理全覆盖的基础上，进一步健全强化市、市(县)区、镇(街道)、村(社区)四级“河长”体系，并由市、市(县)区、镇(街道)设总“河长”、副总“河长”，跨行政区域的河湖应由上一级设立“河长”。5条主要入太湖河流、长江无锡段、苏南运河无锡段、新沟河、新孟河四条省管河道和太湖、滆湖两个省管湖泊由市委、市政府领导担任“河长”，15条重要区域性河道及蠡湖由市四套班子有关领导担任“河长”，所在行政区域党政负责人担任相应河段“河长”。其他区域性河道和湖泊由河湖所在市(县)区、镇(街道)负责人担任“河长”。

聚焦“一河一策”，深化治理机制的改革创新

“河长”们上任后，纷纷着手对负责的河流进行会诊，分析污染症状，并做好数字、文字及图像等全面记录，在此基础上采取“一河一策”，制定水环境综合整治方案等一系列的措施，体现了“河长制”灵活、针对性强的特色。在具体实施中还实行了“三包”政策——领导包推进、地区包总量、部门包责任。在推行“河长制”的同时，不断强化机制创新，在太湖流域率先开展了排污权有偿使用和交易试点，建立了总量削减任务与“河长”经济责任相挂钩的排污总量削减保证金制度。如在无锡惠山，各“河长”按每条河道个人缴纳3000元保证金，以水质综合污染指数为标准实施奖优罚劣;对河道水质恶化且河道考核全区排名后10位的“河长”，全额扣除保证金外，还扣发“河长”一定比例的年终金，由组织部门进行诫勉谈话，情况严重的免除领导职务。

在管理创新上，“河长制”衍生的片长制，是按照水系特征，分区分块，建立按片管理模式。片长由党委、人大、政府、政协四套班子主要领导担任，负责部署、协调本片“河长”开展工作。片长改变了过去“河长”各自为战、各管一段的情形，在流经区域较多的省级、市级和区级河道中，片长可以更好地协调上下游、左右岸的关系，形成合力治水、协力治水的局面，有利于改善推诿扯皮现象。

多方面严格监督考核，强化河长第一责任

从权责统一的角度来看，若没有完善的责任追究机制作为保障，不管“河长制”当初设计的多么完美，最后只能供人瞻仰，不能落到实处。全市5635条村级以上河道均制作了《河长制管理公示牌》，标明河道基本情况、“河长”姓名、职责、举报电话等内容，方便社会各方进行监督和评价;无锡市还出台《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》、《无锡市委组织部关于市委市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》等文件，对治污不力者实行严厉问责。如今，无锡“河长制”考核工作已成常态，市“河长”每年年初都要下达当年“河长”目标任务书，然后通过组织定期检查与抽查、全面检查与专项检查等方式，对“河长制”管理工作实施分阶段和年终考核，对考核得分和排名情况及时予以通报。对于失职者敢于动真格，无疑是点燃了“河长制”的推进剂。据不完全统计，十年中，因为分管河道水环境治理不达标而遭约谈的河长达17人。

控源截污难度大，部分水质出现反弹

无锡实施“河长制”后，为了进一步弄清楚情况、研究对策，“河长”们纷纷组织开展了河道状况调查研究，全市范围内排查黑臭河道，并以此制定“一河一策”。然而部分公布的黑臭河道在整治后摘帽，一段时间或存在排污现象，或是河水再次黑臭的现象。“黑臭在水里、根子在岸上、关键在排口，核心在管网”。江南大学李激教授也提出，无锡河道治理过程中，主要问题还是控源截污工作的难度和强度较大，但控源截污工作是否到位又直接影响黑臭整治的效果，这些污水来源主要来自污水直排、管网的错接混接以及农业种植和畜禽等面源污染等，控源截污工作难度大主要是因为部分箱涵内部难以摸清排污情况，以及部分排污口隐蔽、难以溯源等，同时整治费用高。笔者认为，一方面水环境的问题，不只是水本身的问题，要想治理好水环境，需要追溯源头，因此前期的调查和评估工作需要足够充分及有效，另一方面是治理过程中，更为关注的是建设内容、规模以及技术方案等，而对治理后的水质缺乏长期分析和评估，两相叠加，导致治理和长效运营管理失效，水质反弹。

多数小河监测不到位，水质判断仍只能通过肉眼

河道治理后水质到底有没有好转?好转到什么程度?若是没有实打实的监测数据说话，根本无从得知。目前无锡安装在线水质监测系统的河道只有五六十条“大河”，仅限于京杭运河、古运河、梁溪河、望虞河、九里河、锡被运河等主要河道，这些河道大都河面比较宽，水的径流量也比较大，且大部分具备通航条件。然而大河水再怎么治理得干净，忽略了小河水质的治理，最终还是会影响到大河水质。目前大多数的小“家河”仍只能通过肉眼来判断水质，由于无法实现24小时在线监测，很难掌握流经居民家门口的小河道的水质情况，这也成为河道治理的瓶颈。

追本溯源，深挖企业发展机遇

综合国家顶层设计及各地加快推进“河长制”的背景下，河道治理力度将加大，“把环境问题说清楚”开始得到重视。《无锡市市区黑臭水体整治工作方案》中提到，根据已掌握的水体污染和投诉情况，对38条黑臭河道进行民意调查，进一步判别水体黑臭状况，并聘请具有资质的专业检测机构对所确定的水体进行检测，根据检测结果来制定详细的整治计划。正如李激教授所说，目前无锡市河道整治方案一般由各区政府作为整治工作的责任主体，分别成立了相应的工作机构，委托专业设计公司或工程公司开展方案编制工作。而治理方案编制过程一般都会进行详细的点源、面源和内源污染物和河道基础情况详细调查，这部分工作一般由设计单位或工程公司完成。在“河长制”的大力推行以及对黑臭水体整治的迫切要求下，公司或可与地方类设计单位或工程公司合作，以自身高端检测技术或系统环境识别、解析、评估能力切入其中。

另一层面，2017年3月无锡市将打造“河长制”管理升级版，通过加快环保科技成果运用和转化，加强专业人才队伍建设，同时综合环境监测、污染源监控、环境执法、环评管理等功能建设河长制信息平台，进一步提升河湖空间动态监管和治理管护的信息化水平。无锡大小河道互通互联，入湖河道水质的好坏将直接影响到太湖水质，因此加强对河道、特别是支浜水质的自动监测，加大河道监测点位密度，对开展治理意义深远。因此，以“河长制”为契机，也会带来“智慧治水”等河道监测及“河长制”管理信息系统的畅销。