他山之石 | 建言全国碳市场(一): RGGI的借鉴意义和启示

2017年12月19日，国务院颁布了《全国碳排放权交易市场建设方案》，这标志着全国碳排放权交易市场正式起航。“方案”明确提出在发电行业率先启动全国碳排放权交易市场，这一市场涵盖约1700家发电企业，年排放二氧化碳约35亿吨，占全国碳排放量的1/3左右。这是迄今为止全球最大的碳排放权交易市场，也是继美国区域温室气体减排行动(RGGI)之后，第二个目前只有电力行业参与的碳排放权交易体系。

他山之石可以攻玉。在全国碳排放权交易市场启动之际，作为全球第一个仅有电力行业参与的碳排放权交易体系，RGGI经过近9年的运行，在其机制设置上有哪些经验可以借鉴，在运行上又出现了哪些值得注意的问题?本文将通过介绍RGGI的机制设计，指出其运行中出现的问题，提出对中国电力行业参与碳排放权交易的启示。

RGGI介绍

RGGI源于2005年美国东北部地区十个州共同签署的应对气候变化协议。从2009年起，美国东北部的康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、纽约州、罗德岛州和佛蒙特州等9个州(新泽西州期初参与RGGI，但于第一阶段结束后退出)共同开展了美国首个旨在减少温室气体排放的市场手段监管计划，且只有火电行业参与。

纳入RGGI体系的是25MW以上的化石燃料电厂，总共约160多家。RGGI的每个履约期为3年，第一履约期从2009-2011年，第二履约期从2012-2014年，目前是第三履约期，从2015-2017年。RGGI的前两个履约期为稳定期，也就是在这一时期各成员州的配额总量保持不变，从 2015 年开始，碳配额总量每年下降2.5%，至 2018 年累积下降 10%。2017年RGGI设置的配额总量是8430万短吨[1]二氧化碳当量。

RGGI各州通过拍卖来出售几乎所有的碳排放配额。配额的初始分配是以季度为单位进行拍卖，每次拍卖的量为总量的25%。从2008年9月到2017年12月，RGGI共进行过38次拍卖，拍卖价格区间从1.86美元到7.5美元。拍卖所得的收益用于投资能效、可再生能源及其他消费者福利项目。RGGI所投资的这些项目有助于推动RGGI各州清洁能源的发展，并创造区域内的绿色就业机会。

RGGI以电厂为单位进行配额交易，电厂可以通过在二级市场上的交易，来出售富余的配额或购买履约所需配额。RGGI设立了二氧化碳配额追踪系统( C O A T S) 和独立的第三方核证监督机构, 对初级市场的拍卖和二级市场中市场交易行为进行监督、核证。在二级市场价格低迷的情况下，为了挽救市场，RGGI还设置了配额调整机制。

RGGI允许使用抵消量，即基于项目的非电力行业温室气体减排量。抵消项目要提交申请，并在COATS注册，以便追踪。在每一控制期内，RGGI仅允许使用占配额总量3.3%的抵消量进行履约。

RGGI设有成本控制储备机制，设置这一机制的目的是平抑价格，这些配额只有在CO2配额价格超过某一阈值时才可出售。

虽然九个州没有统一的法规约束，但是RGGI通过合作备忘录的形式发布了协调各州统一行动的指导性条例，用来建立统一、完善的法规体系。各州依据指导性条例设定各州自己的法规，且各州都设有相关的监管机构对其州内参与RGGI电厂的CO2排放进行管理。各州有各州的配额注册交易平台，且各州自行进行执法处罚。

RGGI所管控的发电厂根据《清洁空气法》的要求，都已经安装了连续监测设备(CEMS)对包含温室气体在内的排放数据进行监控。根据RGGI的要求，参与碳交易的电厂排放数据使用CEMS的监测数据，由各州环境监管机构负责，按季度上报到美国环保署数据采集平台。各个企业的排放数据公开，接受公众的监督。排放主管机构要记录每个电厂的配额分配和转让情况, 并对企业排放报告、监测方法、程序及内容进行审查和核证。各州依据各州的法律规定进行执法。

在头两个履约期(即2009-2011和2012-2014)，RGGI要求受其监管的电厂在三年履约期满时，根据其实际排放量如数提交配额进行履约。而在第三个履约期，根据要求，受监管的电厂要在临时履约期末(即第二年结束后)提交其实际排放量一半的配额，而在三年履约期结束后，提交剩余的全部所需配额。

RGGI运行中的问题

从2009年运行至今，RGGI出现的最主要的问题是由于配额过剩造成的市场价格低迷，活跃度差，且未能实现通过碳交易发现价格和传递价格信号的基本功能。这一问题的产生也体现出美国电力行业的发展趋势。美国的电力工业历史超过百年，且十分发达。2010 之前，美国每年的总发电量和总装机容量一直高居世界第一，这一霸主地位从 2010 年开始被中国取代。2005 年以前，美国年发电量持续增长，2005年后，由于经济增速减慢，美国的发电量维持在一个比较稳定的水平。装机容量也以每年1.1%左右的速率稳步缓慢增长。煤电是美国电力工业的传统，数十年来一直占美国发电总量的一半左右。但由于煤电带来的环境压力，以及美国页岩气革命引发的天然气价格大幅下降，近些年来，美国的煤电装机容量和发电量比例逐年减少，而天然气发电装机和发电量比例上升。美国能源信息署(EIA)的数据显示，2014-2016年间，美国煤电的发电量占比分别为39%，33%和30.4%[2]。而在1997年和2009年，这一比例则为52.8%和45%。相比之下，从2005-2015年，美国天然气发电量占比从18.8%提高到32.6%，且2016年这一比例更高达33.8%[3]。美国天然气发电对煤电的替代在很大程度上降低了美国电力行业的碳排放[4]，也造成了RGGI在2009年启动后，最初几年配额过剩的问题。

在2009年，RGGI 控排企业实际 CO2排放总量就已经比初始配额总量低35.1%，2010至2013年，RGGI 控排企业实际 CO2排放总量分别比年度初始配额总量低 27.7%、36.7%、51.1%和 53.7%。配额过剩使碳市场发现价格和传递价格信号的功能基本丧失，通过碳交易政策来刺激减排和低碳投资的初衷落空。第一履约期配额拍卖总量为 5.03 亿短吨，但实际只售出 3.93 亿短吨;由于拍卖量远大于需求量，2010 年第三季度到 2012 年第四季度连续十次的拍卖均以最低规定价格成交。同时，非控排企业参与碳市场的积极性急剧下降，二级市场交易占比从 2009 年的 85%下滑到 2011年的 6%。

为了挽救碳市场，RGGI 果断对初始配额总量设置进行了调整，并出台若干配套机制以稳定碳市场。2013 年，RGGI 实施了配额总量设置的动态调整机制，对 2014年开始的配额总量进行了大幅削减，由原来的 1.6 亿短吨削减至0.91 亿短吨，相比 2013 年下降了约 45%。通过及时调整，RGGI价格和市场低迷的问题得到了有效的解决。

对中国电力行业碳交易机制的启示

电力行业已经成为全国碳市场启动后首个参与行业，电力行业具有生产过程相对简单，数据基础好，容易监管，且行业内人员对碳交易了解程度较高等优势。参照RGGI的机制设置和运行中的问题及解决方案，本文就中国电力行业参与碳交易做出以下思考：

首先，配额总量设置最为关键。配额总量的合理设置是确保碳市场活跃，碳价格合理的关键。合理的配额设置有助于通过碳市场反应出碳减排的成本，能有效的促进行业和社会的低碳发展。

其次，从分配方法来看，RGGI采用的拍卖手段可以降低政府的管理成本，避免了对各种分配方法的博弈，增加企业的主观能动性。以履约为目的，通过拍卖，企业能更积极的管理自身的碳排放和碳资产，以额外盈利为目的，拍卖使企业能更主动的参与二级市场交易。拍卖的问题在于，相对于免费配额分配，拍卖在最初阶段增加了企业的成本。但拍卖收益投资清洁发展项目也是专款专用，可以实现通过碳市场促进全社会向低碳转型。

再次，从交易主体来说，RGGI以电厂为单位进行交易。这种设计的优势在于，市场参与者数量多，市场可以更活跃。但劣势在于，电厂能够实施的技术减排手段有限，且不便于在不同发电结构间进行调整。如以公司或集团为单位交易，可以统筹考虑在集团内部不同电厂间进行配额的调整，以及对不同发电结构发展的规划，有利于降低履约成本。

第四，RGGI采用的是CEMS的监测手段，数据定期直接上报到美国环保署。且环保署依据污染物监测和核查的要求，有成熟的数据验证体系核实数据的准确性。采用CEMS监测可以大大降低管理成本。这个经验对于都已经安装了CEMS的国内电厂的二氧化碳监测, 具有一定意义。

第五，与电力行业二氧化硫、氮氧化物和烟尘等传统污染物控制不同，电力行业碳减排的技术空间较小。单一行业参与减排成本可能会比较高，如能有多个行业参与，碳市场可以通过不同行业间碳减排边际成本的差别，来降低履约成本，实现低成本减排。

第六，虽然温室气体的减排目标是由政府设定的，但碳排放权交易可以显著降低实现减排的成本。美国环保协会支持的一份研究报告显示，仅电力行业而言，达到同样的排放目标，通过碳市场手段，企业可以平均节约成本12.98%。并且对于低排放的燃气电厂来说，成本节约都在20%至30%。

第七，电力行业参与碳交易的根本目的是为了减少碳排放，促进电力行业和全社会的低碳转型，改善发电结构，提高发电效率。电力行业减少碳排放的最主要方式应为结构调整。随着电力改革的推进和电力市场的建立，碳市场与电力市场的结合可以在助力电源结构调整，减少碳排放领域做出更大的贡献。