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摘要：PPP模式应用到乡镇污水处理不仅有污水治理的现实需求和市场前景，而且一系列国家政策文件更是奠定了乡镇污水处理PPP运作的政策基础。本文根据我国乡镇生活污水处理设施投资建设需求，有针对性提供BOT、ROT和TOT不同运作方式，并对影响乡镇污水处理PPP项目运作的关键问题进行分析，提出建议。

关键词：乡镇污水PPP运作模糊关键问题建议

一、乡镇污水处理背景

根据乡镇环境治理的相关界定，乡镇污水是指人口在1万人以下行政村和自然村，在日常生活或生产所产生的污水。

（一）乡镇污水治理势在必行

随着社会经济的快速发展，居民经济收入不断提高，居民的生活方式也发生了巨大变化，自来水的普及，卫生洁具、洗衣机、沐浴等设施也走进平常百姓家，使得乡镇人均生活用水量和污水排放量增加，同时由于化肥的大量应用，减少了传统农家肥的使用，造成乡镇生活污水失去了重要消化途径。乡镇生活污水的无序排放，未经处理、利用的粪便和各种污水严重污染了土壤、地表水和地下水，成为乡镇环境的重要污染源。这种情况造成了乡镇河道水体变黑变臭、鱼虾绝迹、蚊蝇滋生的现象，污水中病菌虫卵引起的疾病传播，使群众的身体健康受到极大威胁，乡镇生活污水治理已经迫在眉睫。

（二）乡镇生活污水市场前景广阔

根据住建部每年的全国城镇污水处理设施建设和运行情况的通报可以看出，我国目前90%以上的县城都建成了污水处理厂，城镇污水治理领域已接近饱和状态，所以在近几年的市政污水治理的竞争越来越激烈，呈现一片红海的市场形式。与此同时，乡镇污水治理市场则存在着巨大的短板。2012年，全国村庄污水处理率仅为7%，和城镇污水处理率差距巨大。

根据环保部2013年11月印发的《农村生活污水处理项目建设与投资指南》，2014年农村污水分散处理设施投资单价为5000元/吨。市场则预计2017年农村污水排放量大约为148亿吨，如果按照农村污水处理率达到20%计算，2017年农村污水处理潜在市场规模将达到408亿元，且不包含设施建成后的运营市场规模。虽然乡镇生活污水治理单个处理规模比较小，但全国有2856个县、40906个乡，以及几十万个村，所以市场规模也将是城镇污水治理的数十倍。因此，与城镇污水处理的红海市场相比，乡镇生活污水处理的市场有更广阔的前景。

（三）乡镇生活污水治理政策

新中国成立以后的很长一段时间，我国公用事业实行政府投资、建设和运营的高度集中、按计划配置的政府财政供应方式。我国乡镇污水处理设施很长时间是按照政府的财政能力进行政府资金供给投资模式，但整体设施推进速度较慢。考虑到政府财政自有资金的有限，近年来乡镇污水处理主要采取政府投融资平台融资建设的模式，通过积极申请国家政策性贷款，降低整体资金投入成本。总体上对于乡镇污水处理设施尚未建立一整套投资、建设、运营、付费回报运作机制，制约了乡镇污水处理设施的发展。

为改善乡镇生态环境，治理乡镇生活污水，国家先后出台了一系列的政策为乡镇水环境改善奠定了政策基础。2016年10月，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）提出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式”。

2017年2月，《国务院办公厅<关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见>》（国办发[2017]17号）要求“构建多元化投融资新格局,对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入”、“支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域”、“支持地方政府将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立运营补偿机制，保障社会资本获得合理投资回报”。

2017年7月，《财政部住房城乡建设部农业部环境保护部<关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知>》（财建[2017]455号）提出，“对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作（PPP）模式，加大对各类财政资金的整合力度，涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处理相关支持资金，优先支持民营资本参与的项目。”

因此，从现有政策文件来看，乡镇污水处理设施要采取PPP运作模式，按照PPP规范严格操作。对于前期由政府方或国企平台公司推进的项目需要转化为PPP模式。

二、乡镇污水PPP项目运作模式

（一）乡镇污水处理设施PPP运作方式

根据我国乡镇生活污水处理设施的发展现状，其PPP运作可以三种方式：BOT、ROT和TOT，涉及不同阶段项目的可采取组合方式。

1、若属于新建项目，则建议采用BOT模式运作，由政府和社会资本共同成立项目公司，项目公司负责乡镇生活污水垃圾处理设施的建设、运营，合作期满后项目公司将所有项目设施完好无偿移交政府。运作方式如下图：

图1-1新建乡镇生活污水治理工程PPP项目运作方式

若前期已由政府部门或国企平台公司开展了前期初步工作，包括立项、可研、征地拆迁等，未来其支出将由新设立的项目公司一次性支付给相关单位，项目立项变更至项目公司。

2、若属于现有项目的提标改造，则建议采用ROT模式运作，由政府和社会资本成立项目公司，项目公司负责提标改造部分的投资、建设及整体生活污水垃圾处理设施的运营，合作期满后项目公司将所有项目设施完好无偿移交政府。运作方式如下图：

图1-2乡镇生活污水治理提标工程PPP项目运作方式

若提标改造前期已由政府部门或国企平台公司开展了前期初步工作，包括立项、可研、征地拆迁等，未来其支出将由新设立的项目公司一次性支付给相关单位，项目立项变更至项目公司。