调研报告 | 城市生活垃圾焚烧发电厂建设、运营、管理情况

2017年，中国环境保护产业协会对我国城市生活垃圾焚烧发电厂建设、运营、管理基本情况及存在的问题进行了调研，并结合不同企业和地域分布、不同技术路线和炉型、不同规模、不同建设时段建设运行的典型焚烧厂进行了案例调研，主要情况如下：

一、城市生活垃圾焚烧发电厂的基本情况

（一）焚烧发电是我国城市生活垃圾处理的主导发展方向。

近年来，我国城市生活垃圾在处理方式上呈现出焚烧发电比例逐年提高，填埋比例逐年下降的趋势，焚烧发电正快速成为生活垃圾处理的主导方向。从2011年到2015年期间，城市生活垃圾焚烧发电厂从109座增长到205座，处理能力从2600万吨增长到6170万吨，焚烧处理垃圾比例从19.86%增长到34.25%，处理能力在2011年的基础上提高2.37倍。按“十三五”规划，到2020年底，大多数直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）要实现原生垃圾“零填埋”，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

（二）炉排炉是焚烧发电的主导技术路线和发展方向。

在焚烧发电技术中，以炉排炉型焚烧炉为主，其次为流化床型焚烧炉。在炉排炉的使用过程中，燃烧较为充分，系统运行较为稳定，无需添加煤或其他辅助燃料，产生的飞灰相对较少。单台焚烧炉的容量相对较大，无需对垃圾进行预处理。通过炉排的机械运用，使炉内垃圾实现稳定、完全燃烧。循环流化床炉的燃烧速度相对较快，且炉内无机械运动部件，使用寿命相对较长。但是，循环流化床炉对进炉垃圾的粒度（＜50mm）和热值有要求，若垃圾颗粒过大或热值不均匀，加之连续投料对炉膛温度的影响，难以实现稳定燃烧；在不添加辅助燃料的情况下，炉膛温度波动大，CO排放达标较难。此外，对于循环流化床炉，垃圾在炉内沸腾的状态也全部依靠大风量高压的空气，存在着电耗大、生产灰量大的问题，为后端烟气净化造成一定负担。从国际经验看，循环流化床炉更适合于焚烧垃圾衍生燃料。

对2015-2017年新投运的79个垃圾焚烧处理项目进行统计，其中有13座生活垃圾焚烧发电厂采用循环流化床工艺，66座生活垃圾焚烧发电厂采用炉排炉工艺，流化床占16.5%。由此可见，炉排炉是焚烧炉的主流工艺和发展方向。《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（建城[2000]120号）也明确提出，垃圾焚烧目前宜采用以炉排炉为基础的成熟技术，审慎采用其它炉型的焚烧炉，禁止使用不能达到控制标准的焚烧炉。

（三）垃圾焚烧发电技术装备水平高、行业集中度高、区域聚集度高、企业平均规模大。

我国垃圾焚烧技术发展较晚，但发展速度快。国内一批代表性企业如重庆三峰、光大国际、浙江伟明、中国天楹等企业在炉排炉关键技术炉排设计、制造、安装等方面经过引进消化吸收已实现国产化并达到国际先进水平。烟气后处理技术装备方面，我国环保企业也达到国际同期水平。调研表明，2011年以后新建投运的以炉排炉为主的垃圾焚烧发电厂可以达到GB18485-2014的排放要求，而早期建设的中小型垃圾焚烧发电厂及多数循环流化床炉焚烧发电厂存在较大的环境风险。

目前，国内有100多家企业对城市生活垃圾焚烧发电厂进行投资。按照建成规模统计，5家以上企业投资的垃圾焚烧总吨位数在1万吨以上；按投运和在建项目统计，建设运营规模超万吨的企业近15家。据不完全统计，垃圾焚烧总吨位数排名前十位的企业占比达60%以上。

垃圾焚烧发电厂主要分布在经济发达的沿海地区和华北地区。浙江、江苏、广东、山东、福建等省垃圾焚烧发电企业数量位居前列。中部省份中，安徽、河南、河北、湖北、湖南、江西等省发展垃圾焚烧发电的势头较为强劲。西部省份中，青海、西藏仅有1家垃圾焚烧发电企业或在建项目。

（四）建设运营模式以BOT为主，盈利水平稳定。

垃圾焚烧行业是环保产业中商业模式最清晰的子行业，垃圾焚烧运营公司和政府签订BOT或BOO协议，负责项目的投资、建设和运营，项目收入主要来源于政府垃圾处置费补贴和上网电费。从收入端来看，垃圾焚烧运营不仅从政府处获取补贴，还可以通过销售电力获得收入，盈利保障力度较大。按照建设标准规定，新建炉排炉焚烧厂主体设备全部国产化的投资估算不高于40万元/（t/d）。从调研结果看，炉排炉焚烧发电厂的实际投资建设费用在40-73万元/（t/d）之间，循环流化床炉焚烧发电厂的实际投资建设费用在23-37万元/（t/d）之间。

政府垃圾处置费的补贴与处理规模、生活垃圾焚烧发电厂投资、运营的边界条件（如是否包括飞灰、渗滤液处理以及飞灰处理要求）等因素有关。一般情况下，政府垃圾补贴费为60-100元/吨。从调研的结果来看，处理规模较大、飞灰、渗滤液处理不包括或部分包括的生活垃圾焚烧发电厂补贴较低，在35-60元/吨之间，规模较小、飞灰、渗滤液处理要求较高的生活垃圾焚烧发电厂，基本在70元/吨以上。

按照发改价格[2012]801号文规定，每吨入厂生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，执行全国统一垃圾发电标杆电价0.65元/千瓦时。根据调研反馈的结果，生活垃圾焚烧发电厂吨垃圾上网发电量平均在280千瓦左右，单炉规模较小的焚烧发电厂在200-250千瓦时，单炉规模较大的生活垃圾焚烧发电厂可以达到350千瓦时，大部分电厂都能拿到0.65元/千瓦时的补贴价格，但也有少数几家电厂的补贴价格在0.4-0.6元/千瓦时之间。

此外，不同电厂间的垃圾处理成本受投资运营年限、折旧、规模、运行负荷、人力管理成本、单位投资额、飞灰处理方式、渗滤液处理方式等因素影响存在明显差别，准确的成本核算是一个比较复杂的问题，如调研案例中南方某发达城市1200吨/天规模的炉排炉电厂，每年净收益约为4637万元。对于炉排炉生活垃圾焚烧发电厂，大多数电厂的处理总成本为200-250元/吨。总体来看，多数运行正常的垃圾焚烧发电厂具有较为稳定的盈利水平。

二、城市生活垃圾焚烧发电厂的存在问题及原因分析

（一）垃圾焚烧发电行业违法、超标现象普遍，刺激放大了“邻避效应”。

垃圾焚烧发电行业居民投诉频繁，环境违法率高。尤其是循环流化床焚烧发电厂，超标排放问题更加突出，超标排放现场更加普遍。由此，进一步刺激放大了“邻避效应”，造成多地多个生活垃圾焚烧发电项目已停建或缓建。

在用企业存在一氧化碳、二氧化硫、颗粒物、氮氧化物和二噁英等大气污染物超标排放的行为，多家企业还存在非法处置飞灰、未按规定进行飞灰处理处置等固废（危废）管理不规范的环境违法行为。违法和超标排放的原因主要有以下几点：

一是技术工艺先天不足。如循环流化床焚烧发电厂，由于生活垃圾的尺寸以及热值特性不均匀，特别是在添加煤量减少的情况下，很难在流化床的炉膛中实现稳定燃烧，具体表现为流化床焚烧发电厂焚烧烟气不达标现象较多。

二是环保行政主管部门监管能力有限，市县级环保部门难以承担日常监管职责。此外，在监测能力上，省级环境监测部门普遍不具备二噁英监测能力，致使监督性监测的相关要求难落实。

三是不按标准规定运行维护烟气处理系统。根据调研结果反馈，部分电厂认为部分地区垃圾处理费补贴和上网电价补贴不到位，从而降低石灰、活性炭等物料的投加量。

四是电厂本身日常运行管理能力不足。一些公司重视拿项目，不重视生活垃圾焚烧发电厂的运行管理。垃圾焚烧发电厂专业技术人员不足、造成日常运行维护不到位。

此外，生活垃圾焚烧发电厂飞灰处理标准要求高、而处理能力不足、监管不到位等也是造成生活垃圾焚烧发电厂违法、超标多的重要原因。

（二）生活垃圾焚烧发电发展快，人力资源、管理能力存在不足。

目前，我国生活垃圾焚烧发电项目处于快速发展阶段，各类企业、各路资金蜂拥而入。一些企业资金、实力不足，为追求利益，建设、运行偷工减料；一些企业缺少生活垃圾焚烧发电厂运行管理经验与能力；一些企业注重拿项目、盲目圈地，不注重生活垃圾焚烧发电厂运营管理，技术人员、管理能力都明显不足；这些企业运行的生活垃圾焚烧发电厂往往运行水平不高、超标排放就会常常发生。

（三）生活垃圾焚烧发电厂的监管不到位。

生活垃圾焚烧发电厂主管部门是住建部门（地方城市多为环卫部门），生活垃圾主管部门有驻厂监管代表，主要监管进厂生活垃圾量，受专业技术人员、资金以及设备等因素限制，很难对生活垃圾焚烧厂的环保排放实现有效监管。目前，大多数生活垃圾焚烧发电厂实际运行主要靠“自律”，一些缺乏社会责任的企业往往会不严格遵守国家有关标准与要求。

三、针对问题提出的措施建议

（一）加强对垃圾焚烧发电企业污染物排放的监管。

建议各地加强监管执法，倒逼企业强化环保主体责任，提高精细化管理水平，严格控制污染物的排放。加大数据监测和监管频次和力度，对违法超标行为进行曝光，并给予严厉处罚。

（二）加大对规模较小、未达额定规模的生活垃圾焚烧发电厂的环保监管。

这类焚烧厂单位成本较高、收益较低，建议给予重点关注，加大监管频次，对于违约情况加大处罚力度。对于中标企业恶意违约或不能履约的情况，依照特许经营合同或相关法律法规，给予严厉的经济惩罚或行政处罚，必要时终止特许经营合同。

（三）严格执行国家垃圾焚烧发电厂工程建设和污染物控制的标准要求。

重点支持大中型炉排炉焚烧发电厂的建设，对现有不能实现连续稳定达标排放、早期建设的中小型焚烧发电厂和循环流化床焚烧发电厂进行限期整改，对改造后仍无望达标的建议关停。

（四）加快完善垃圾焚烧发电企业在线监控体系。

尽早实现对垃圾焚烧发电企业的全覆盖，监控数据直接与国家污染源监控平台联网。将炉膛温度、CO浓度等要素纳入重点监控范围，当炉膛温度低于850度和CO浓度超标时，要求企业对二噁英指标开展自行监测，自证守法。

（五）加强垃圾焚烧发电企业污染排放信息公开。

建议各级环保部门形成联动机制，建立垃圾焚烧发电企业信息公开的工作程序和工作机制，搭建统一的垃圾焚烧发电企业污染排放信息发布平台，规范信息发布内容，确保发布信息准确、及时。

（六）积极探索开展第三方绩效评价。

给予专项资金支持，制定垃圾焚烧企业运行和环保绩效评价标准，定期组织第三方绩效评价，并将评价结果向社会公开，以此督促企业诚信守法。