以某县垃圾焚烧发电项目为例 论PPP模式在县城垃圾焚烧发电项目的应用

随着中国经济的快速发展、城市人口的大量增加、城市规模的日益扩大以及人民生活水平的不断提高，生活垃圾产生量逐年增长。大量垃圾包围城市，给环境和城市发展造成巨大压力；然而，与此同时，城市垃圾中也蕴含着巨大的资源潜力和经济效益。我国目前已经建成并投入使用多家垃圾焚烧发电厂，相对而言，中小县市建设垃圾焚烧发电厂的项目还不太多。

某县垃圾焚烧发电厂PPP项目是一项涉及环境保护的城市基础设施建设工程，县政府于2016年8月通过政府采购选定由某公司采用的BOT模式来负责对该项目的投资、建设和运营。本文主要以该县垃圾焚烧发电PPP项目为例，浅谈在县城开展此类PPP项目的一些问题和建议。

一 某县垃圾焚烧发电项目的实施效应

1.产业经济方面：设立三县合作共建区域性垃圾焚烧发电项目。

在垃圾焚烧发电厂的选址上，不仅要符合城镇总体规划和环境卫生专项规划，而且应该考虑生活垃圾焚烧发电设施的服务区域、运输距离、安全卫生防护距离等因素，并预留发展空间，最终选取的是两条高速公路的交叉口，位于三县交界处。即可以满足三个县区的垃圾处理问题，同时解决了日处理规模不足600吨的立项问题，实现了区域性资源共享。

2.社会影响方面：社会稳定风险评估工作在前，做好群众的宣传引导工作。

项目实施机构在项目开始之前，提前开展社会稳定风险评估工作，作了大量关于垃圾焚烧发电的正面宣传和舆论引导工作，正确传播生活垃圾无害化处理的相关知识，全面客观报道相关信息。带领选址区附近村民代表先后远赴宁波、杭州、佛山、深圳、惠州等地进行考察参观，将垃圾焚烧发电的现有技术和可能存在的风险均告知村民，并且充分利用各种媒体，开展各种形式的主体宣传活动，引导全民树立“垃圾处理、人人有责”观念，形成有利于促进生活垃圾焚烧工作加快发展的舆论氛围。在项目正式进入采购程序之前，社会稳定风险评估已完成，村民代表通过率96.6%。在签约特许经营协议中，也重点完善了当地村民参与和政府决策机制，加强公众监督、健全居民对本项目诉求表达机制，做到零上访，公示零抗议。

3.环境效益方面：打通上下产业链，建立完善乡镇垃圾收运体系和静脉产业园项目。

垃圾焚烧发电厂项目在运作中，最大的难题是垃圾收运问题，尤其是乡镇垃圾无法有效收集进行集中处理。本项目涉及3个县的合作，所以如何加强生活垃圾区域统筹收集处工作，如何科学布局设立垃圾运输点就更为重要。由于收运是处置的前提，通过相关绩效考核机制的设计，可以有效激励项目公司主动甚至超额完成收运工作。可由项目公司作为收运工作责任主体建立乡镇垃圾收运体系，进行三县统一科学布局垃圾转运站和压缩式垃圾车的运行路线，完成覆盖半径60公里的生活垃圾焚烧处理设施，降低运营成本，提高垃圾收集效率和质量，形成“户集、村收、乡转运、县处理”的垃圾区域收运和处理新模式，逐步实现生活垃圾终端处理方式由填埋向焚烧转变。

二 垃圾焚烧发电项目管理流程要点

1.项目运作模式方面，采用了BOT模式，通过与社会资本的合作，有效弥补当期财政投入不足，防范和化解政府性债务风险。

2.绩效评价指标及体系方面，本项目在PPP合同运营绩效的监督制度和行业管理程序方面，建立了一套多层次的、严谨的监督评估体系，体现垃圾焚烧项目中不同利益方的全方位参与，包括政府行政主管部门、公众、专业监督部门的各级别的例行检查监督、最少两年一次的中期评估等。这些措施中，在线数据系统和向公众公开评估结果的效能比较突出。建立远程数据监控系统，从技术上提供了运营实时动态监管的基础，向公众开发和公布年度评估报告可显示较长时期的环境影响，相当于让不同的关系方用不同倍率的望远镜和显微镜观察常规情况下看不清的目标和探讨不易理解的问题。

3.社会资本的选择方式方面，评标委员会根据投标人的技术文件、财务文件、法律文件、业绩资质文件、生活垃圾处置服务费单价等因素，采用综合评分法进行评估选取社会资本。鉴于综合评分法权值的概念使评标结果更具科学性，有效防止低价的不正当竞争；与我国目前的垃圾焚烧发电市场环境基本相适应；能够选中综合实力较强、投标报价较合理的投标人为中标单位。最终通过综合评分法进行评估。

4.谈判要点方面，项目谈判围绕核心的垃圾处理供应量及与周边县区的合作方式、完善援建乡镇环卫垃圾收运体系，解决飞灰和渗滤液及检修期的垃圾处理等问题进行了为期三个月的详谈，弥补了招标文件时特许经营协议草稿的部分内容，使双方利益达成一致，获得合作共赢。

三 垃圾焚烧发电项目实施成效

以该垃圾焚烧发电厂PPP项目为依托，建成三县合作共建的区域性乡镇垃圾收运体系和有着生活垃圾焚烧发电、秸秆焚烧发电、餐厨垃圾资源化、污泥干化焚烧等无害化处理设施的静脉产业园区，解决了周边100公里辐射区的垃圾问题，提高垃圾处理系统的稳定性和安全性，实现了垃圾处理无害化、减量化、资源化的战略发展要求，此项目的成功落地不仅找到破解农村垃圾危机的有效途径，也成为中小城市市政基础设施建设合作共建、资源公用的典型代表。

同时，此类项目能够大力提升政府能力。通过PPP模式将该县垃圾焚烧发电项目交由社会资本来管理运营，有助于明确界定政府的职责定位，推动政府主要做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务等方面的工作，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”。此项目的成功落地不仅提高了该县生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理水平，同时政府职能部门不再“亲力亲为”、“大包大揽”提供垃圾处理服务，而是作为监督者和合作者，遵循“让专业的人做专业的事”和“激励与约束相容”的原则，更好地发挥政府的引导作用。

四 垃圾焚烧发电项目存在的问题

一、我国的垃圾处理行业的整体技术水平仍然比较低，垃圾焚烧的技术还相对集中在少数企业。垃圾焚烧要求高、投资大，回收期也长，并且运营管理的水平也要求比较高，专业技术性强，特别是环保要求高。当然，随着技术的进步，我国的垃圾处理水平得到了较大的提升，但部分垃圾焚烧项目在潜伏性的污染防治等问题上还存在不少的问题，值得我们特别关注。

二、垃圾焚烧发电项目属于社会重大公共安全项目，社会影响较大，当地居民一旦反对，则对项目开工落地造成极大的社会稳定风险。根据环境保护部《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》，“新改扩建项目环境防护距离不得小于300米”，项目周边村庄需整体搬迁，这也涉及一系列问题。

三、垃圾焚烧作为公益性的项目，政府补贴和收益分配机制还不够完善。在这种情况下，社会资本是否能获得稳定的收益、多少收益还心中没数，心存疑虑。在已开展的一些PPP垃圾焚烧项目中，有的地方政府缺乏企业精神，严重拖欠费用，或者过于压低垃圾焚烧处理支付价格的情况，让不少社会资本对这一类的PPP项目还存在着一种观望态度。垃圾焚烧发电厂建成后，单纯依靠原有县城环卫处收集、运输城区垃圾，损耗量较大，也难以达到环境处理公众满意度。

五 推进垃圾焚烧发电PPP项目需做的工作

1.社会稳定风险评估工作在前，做好群众的宣传引导工作。项目实施机构在项目开始之前，提前开展社会稳定风险评估工作，作了大量关于垃圾焚烧发电的正面宣传和舆论引导工作，正确传播生活垃圾无害化处理的相关知识，全面客观报道相关信息。

2.按照合理布局、区域统筹的原则，采用共建共享方式规划建设区域性焚烧处理设施。支持具备协同资源化处理条件的县(市、区)加强城镇生活垃圾协同处置设施建设，通过建设大中型中转设施，增强城镇生活垃圾收运能力，提升城镇生活垃圾资源化利用比例，大力推进垃圾焚烧设施和相关配套设施的建设。

3.要加强项目的前期论证。PPP项目不同于一般的工程建设项目，它的项目和内容，以及它的边界条件要复杂得多，如果聘请专业咨询单位并得到其帮助可以达到事半功倍的效果。作为城市公共服务领域，PPP项目涉及投融资、建设、运营、移交，以及合资经营等事项，合同的内容比较多，而且它的边界条件非常复杂，需要对国家的政策、法规，还有技术、财务，以及金融、法律对各方面的专业知识进行一个综合、融合，还有协同的应用。选择有实力，有经验，负责任，重信誉的专业化社会投资人是PPP项目成功的关键。

4.政府应当主动承担相应的风险，促进风险的合理分担。风险的识别与合理分担是成功运用PPP模式的关键，政府和社会资本方应通过风险的最优分配来实现项目价值的提升，对于城市垃圾的焚烧项目是否能收集到足够数量的垃圾，这应该说现在还是存在着很大的不确定性，这也构成了项目公司的运营风险。因此，对于这一类的项目，PPP的协议当中应该明确地规定政府对于最低垃圾处理数量和收益的担保，来保障社会资本能够获得合理的收益。这样社会资本参与处理垃圾项目的时候心里才踏实。