我国碳市场建设现状与展望

2017年12月19日，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》），标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，我国以发电行业为突破口的全国碳交易市场正式鸣锣开市。这是我国以实践行动履行国际减排承诺的《巴黎协定》，也是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新实践。

作为碳市场建设的指导性文件，《方案》明确了我国碳市场建设的指导思想、主要原则及将其作为控制温室气体排放政策工具的工作定位，强调了分阶段稳步推行碳市场建设。全国碳市场建设启动后，将首先推动三大制度建设，即碳排放监测、报告、核查制度，重点排放单位配额管理制度和市场交易相关制度，在此基础上，将尽快构建碳排放数据报送、碳排放权注册登记、碳排放权交易和结算四大支撑系统。

碳市场建设现状及问题

全国碳市场建设牵扯到经济、社会、能源、环境、金融等方方面面，是一项复杂艰巨的系统工程。在前4年的试点运行中，暴露出了一些关键问题和争议尚待解决。主要表现于：企业碳排放数据统计与监测的准确性、公正性问题，碳排放配额如何科学、公平、精细分配的问题；各主体在碳交易、碳资产管理方面的人、财、物能力建设问题；碳交易相关政策法规不健全等。同时，碳交易过程中还需要处理协调好经济发展和低碳约束、市场和政府、中央和地方政府、公平和效率的关系。能否解决好这些问题，将关系到碳市场建设运行的成败。

碳交易管理体制建设不完善。一是碳排放总量控制条件尚不成熟，导致管理对象缺乏。实施碳排放交易的重要前提是总量控制，但我国是发展中国家，正处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源消耗巨大，控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难。按照“共同但有区别责任”原则，考虑到人均排放、历史排放等因素，我国只能通过提高经济增长质量、降低单位GDP二氧化碳排放强度来实现减排目标，这使得碳排放权的稀缺性以及国内碳交易市场无法真正形成，从而导致碳交易管理体制缺乏碳排放权配额等管理对象。二是相关法律法规不健全导致管理效力有限。目前电力行业实施与碳排放交易相配套的法规政策和相关制度尚不完善，专门的有关碳交易的法律和相关政策缺失，如应对气候变化法、碳排放权交易管理条例、碳交易市场规则等尚未正式出台。法律法规的不健全，使得碳交易管理体制缺乏效力，无法对排放权交易规则、交易方式、纠纷解决机制、碳排放权交易试点的法律授权等关键问题进行规范，也无法对各部门的职责履行进行有效监管。因此，在立法层面急需整合现行的各种与低碳发展相关的政策、制度和标准，为科学推进碳市场、更好地发挥碳市场作用提供有利条件。三是交易所发展不规范导致管理效率低下。交易所交易量小且发展不规范，对我国碳交易管理体制有效发挥作用形成了制约。

碳价波动失真，建立全国碳交易体系仍需完善机制。在控制排放量的碳市场中，减排成本低的、减排空间大的企业可多减排，同时将因减排剩余的碳配额出售给减排成本高的企业，实现获利。因而，碳的价格应该反映一个国家或地区的平均减排成本。

2013～2014年，深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆7个国家级碳排放权交易试点先后启动，4年多来，交易不连续、碳价波动大等现象都或多或少地在各个试点出现，且不同试点之间的碳价差异巨大，难以真实反映减排成本。此外，碳价差别很大。深圳碳市场的起始价位是每吨30元左右，后来一度飙升至130多元，接着又跌回到70多元并保持了一段时间，目前在30～50元间徘徊；广东碳价从60元的开盘价下降到10元左右；而上海碳价曾一度跌到每吨5元左右。

因此，需要进一步完善交易机制、约束机制和分配机制，尽快出台国家层面的应对气候变化法或类似法律至关重要，通过法律明确配额总量的设定和变化以及区域分配和跨区域交易方法，用制度设计指导碳价，真实反映减排成本。

碳排放数据“重报送轻核查”。在统计数据方面，出现企业同时报送多套不同口径数据以及“重报送轻核查”的现状。其一，要在思想上建立实事求是的准则。实事求是、科学准确核算并上报数据，是建立科学碳排放相关制度的基础。其二，应建立全国碳排放交易体系为主要渠道的化石能源消费和温室气体排放数据核算、报告和核查体系，加强数据共享，为主管部门决策提供坚实的数据基础。其三，发电企业虽然都安装了碳排放自动化监测系统，却还没有与之相匹配的数字化统计系统及方法，智能信息化减排体系亟待建立与完善。

如何推进全国碳市场建设？

我国经济新常态下确立了新的发展理念，为全国碳市场建设和健康发展提供了良好的舆论氛围和政策环境。“十三五”全面推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新发展理念，以创新驱动，实现绿色、循环和低碳发展。我国实施能源生产与消费革命战略，建立并形成高效、安全、清洁、低碳的能源供应体系和消费体系，碳市场建设将发挥重要支撑作用。当前，要结合全国统一碳市场建设，推进以下协同措施：

第一，健全碳交易法律法规体系。根据国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中明确的一系列具体措施，逐步完善总量控制追踪体系及监督管理机制。需要制定专门的《碳排放权交易法》，对温室气体的排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务、法律责任等作出规定，为碳排放权交易市场的运行提供法律依据和保障。同时，还需要整合现行的与低碳发展相关的政策、制度和标准。此外，制定和完善主体资格审查制度，统一的注册、登记、报告、监测和核证制度，以及相关的交易跟踪制度，为碳交易管理体制发挥效力提供制度保障。

第二，保证配额的稀缺性。碳市场的源头是配额。从国内外已有的碳市场运行情况看，过松的配额造成碳价持续低迷；过紧的配额，必然会过多提高参与碳市场企业的成本，也会使这些成本最终传导到全社会，影响经济的平稳健康发展。但配额的稀缺性影响着碳价格和市场流动性，而碳价格和市场流动性是引导企业节能减排决策和投资行为的重要信号，碳市场是实现以最低成本减排的重要途径。因此，碳市场总量设定要与国家减排政策、发电企业经营现状和科技水平以及电力绿色发展进程相适应，保证配额的稀缺性。

第三，搭建统一有效的碳交易平台。在市场设计上，需要支持碳排放权市场的多样性，如果要使得碳交易更加有效和可持续，在条件成熟的情况下，还可以探索开发碳授信、碳托管、碳基金以及碳保险等多样化的碳金融创新产品。在政府层面，应尽快健全碳交易法律体系，统一碳排放标准。同时，要侧重完善市场交易层面的相关规则，如信息披露规则、配额抵消规则等。在企业层面，要培养碳交易专业相关人员，组织碳交易培训，掌握碳交易相关知识，是企业积极面对全国碳市场的良方。学术界则需要加强对我国碳交易机制的研究，掌握碳交易不同机制对碳价的影响和影响机理，帮助政府更加顺利地搭建碳交易信息平台，提高政府对碳市场的预测和调控能力。

第四，理顺碳价机制，利用协同措施促进碳市场健康发展。一是我国要积极探索碳价机制和碳市场的国际合作，在国际社会发挥积极的引领性作用。引导国际“行业减排”的碳价机制建设（如国际航空、航海领域的减排）；探索区域性碳市场的合作与连接（如亚洲或中、日、韩合作，中国与美国加州碳市场的合作）；加强对未来全球碳价机制、碳市场发展趋势和管理机制的研究和参与，并发挥积极引领作用。二是企业要顺应全球低碳发展和碳价机制的发展趋势，借助国内碳市场发展的机遇，打造自身低碳竞争力。全球低碳化趋势将引发经济社会发展方式变革，改变世界范围内经济、贸易、技术的竞争格局；全球性绿色金融的发展导向，将促进产业的低碳转型和企业的技术升级，G20倡导绿色金融，高碳行业和技术面临融资困难，同时国家财税金融政策的绿色低碳导向，为企业低碳转型提供发展机遇；企业要在碳市场的推动下，自觉推进转型升级，打造低碳发展核心竞争力。

第五，需要制度创新。目前来看，全国碳市场将采取中央和地方两级管理制度，国家有关部门定标准、定总量，企业配额分配由地方政府执行。但无论是总量额定还是配额分解，既要注重数据基础和质量，也要充分考虑地区与行业差异、企业竞争地位和风险承接能力等因素，还要关注宏观经济环境的影响，尽可能提高配额分配的精准度。为防止配额分配不公以及不正当交易，可建立企业申诉渠道与结果公示制度，确保碳市场的阳光化运行。碳配额权尽管是企业所有，但交易主体与交易行为却不仅限于企业本身。为了充分发挥市场对资源的配置作用，盘活企业碳资产和提升碳资产使用效率，碳市场应当尽可能多地吸收社会资金入市。为此，有必要适度降低投资主体入市门槛。此外，为了提升交易效率和降低交易成本，财税政策方面可以考虑减免流转税等中间税费。

总之，碳市场的管理、碳市场的发展是个复杂的系统工程。要在坚持全国碳市场统一运行、统一管理的基础上，来确保试点省市的碳市场与全国统一碳市场的对接和平稳过渡。同时要做好制度、人才队伍、能力建设、系统建设等方面的准备，在实践中不断探索完善，建设好碳市场，切实发挥它在控制碳排放和促进电力绿色发展的积极作用。