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传统观念上的垃圾处理，多指垃圾的末端处理环节，如采用填埋、焚烧或堆肥等方式，对垃圾进行无害化、减量化及资源化处理。2002年国家发改委牵头颁布《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号），明确提出：“解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革”。自此，很多地方政府通过特许经营权授予将垃圾末端处理进行市场化运作，近两年来，随着PPP模式的推广，环卫行业市场化改革的视角从垃圾末端处理逐渐聚焦到前端环节（包括清扫、收运等），同时也涌现了一批具备相应专业运营能力的社会资本，2015年财政部颁布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出：“在公共服务领域推广PPP模式，地方政府通过采用PPP模式引入社会资本，将道路清扫保洁、垃圾运输、环卫设施建设等推向社会，实行市场化运作”，进一步推动了环卫行业前端环节的市场化变革。

笔者有幸于2015年参与了安徽某县（下文简称“M县”）的城乡一体化生活垃圾清扫收运系统PPP项目（下文称“本项目”），在此之前，因市场上鲜有类似项目运作，缺乏前车之鉴，项目组摸着石头过河，经过一年多的运作，该项目终于正式落地，笔者现将该项目实施要点总结如下，以供交流。

一、项目基本情况

M县下辖12个镇、2个乡、3个街道办事处、1个省级经济开发区，经调研，M县生活垃圾城乡清扫保洁及收集运输的现状如下：

总体来说，M县城区和乡镇生活垃圾清扫收运系统功能基本具备，但设施数量、质量、档次及运行管理水平参差不齐，农村地区生活垃圾收运设施少而简陋，主要存在以下问题：

1、环卫人员冗杂，运营费用高

M县城区现有环卫工人近800人，乡镇（含农村）现有环卫工人4000余人，由M县城管局下属单位环卫处负责全县的生活垃圾清扫收运工作，每年的运营费用高达8000万元。

2、环卫多头管理，权责界定不清晰

县城以往清扫保洁的职责范围主要定位在“红线到红线”范围内的道路清扫保洁，墙面、路灯小广告的乱张贴由城管部门负责，雨水篦子的清掏由市政部门负责，园林绿化带的保洁由园林部门负责，交通护栏的清洗由交警部门负责，同是一个区域的清扫保洁，却分属不同的管理部门，造成红线到墙的范围出现卫生死角，特别是老城区，整体环境卫生水平不高。

3、城区以人工清扫为主，机械化率低

城区共设有25座垃圾中转站，乡镇设有16座中转站，共有84辆清扫转运车辆，其中洗扫车辆仅有26辆，县城清扫保洁范围主要是中心城区及周边主要道路，清扫方式是机械清扫与人工保洁相结合，车行道主要是机械清扫为主，集中在新城区域，人行道及广场等公共区域以人工清扫为主，总体的机械化清扫率低，现有环卫设施及人员已不能满足城镇化的发展需要。

4、农村生活垃圾收运设施简陋，收运率低

农村地区的垃圾收集设施较为简陋，多为露天垃圾池，修葺简单，无遮盖，部分村庄垃圾就近掩埋，未曾收集。

根据M县的《垃圾治理专项规划》的要求，M县现有的环卫设施、管理水平及服务能力已无法满足M县环卫事业的发展，经县政府研究决定，采用PPP的模式引入专业的运营商对其城乡生活垃圾清扫收运进行市场化运作（M县生活垃圾终端处理已独立采用PPP模式运作），保持M县生活垃圾处理设施与城乡建设协调发展，优化美化M县城乡环境，促进M县社会经济可持续发展。

二、项目实施要点分析

1、明确PPP合作范围

界定合作内容是项目进行PPP运作应首先明确的重要边界，决定着项目的投资规模及其他条件设定，本项目经过多次论证，合作内容主要包括：

城区、乡镇（含农村）生活垃圾清扫保洁服务；

城区、乡镇（含农村）生活垃圾收集运输服务；

城区公共厕所委托运营服务；

农村再生资源分类回收和处理服务；

农村有害垃圾分类回收和转运服务。

为了进一步明确上述服务范围，M县主管部门对上述服务内容界定了具体的服务范围：

2、明确项目运作方式

根据本项目的合作内容及资产特性，我们对本项目运作方式进行了不同设定：

现有存量的生活垃圾清扫及收运设施：采用TOT的运作方式，基于现有环卫存量设施的现状，车辆等可移动设施采用所有权转让，垃圾转运站及附着设备等不可移动设施的经营权转让；

增量的生活垃圾清扫及收运设施：采用BOT的运作方式，增量部分主要依据专项规划、可研报告及潜在社会资本的服务建议书综合确定增量规模及具体内容；

城区公厕：采用委托运营的运作方式。

因此，本项目综合采用了TOT、BOT及委托运营等多种运作方式，具体实施过程中，需要注意不同运作方式的衔接。

原标题：我国县域城乡一体化生活垃圾清扫收运系统PPP项目实操总结

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