健全固体废物处理收费机制 深度解析《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》

近日，国家发展改革委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，意见提出大力完善固废处理价格和水价等绿色发展价格机制，涵盖环境治理公共服务的全领域覆盖的收费机制。其中，固废处理收费机制作为公用事业价费机制中发展较为滞后的一个环节，因垃圾分类工作再度成为城市固废管理的焦点而重回公众视野。垃圾处理收费发展的趋势已经非常明确，目前我国已经不再是摸着石头过河的阶段，明确有力的顶层设计，对未来各项配套机制的设计至关重要。

一、《意见》中涉及固废处理收费概况

目前，我国收费性质行为分为行政事业性收费和经营服务性收费两种，环境公共服务类(如生活垃圾处理)多以政府管理为主，而商业领域(如危废)则偏向市场机制调节，政府角色相对弱化，因此在城市固废管理中，生活垃圾与危险废物的价费机制存在显著区别。但是，《意见》未对收费性质以及不同性质在使用主体、定价机制、操作流程等方面加以明确，这也将是包括垃圾处理在内的多数环境公共服务收费机制调整的一个关键课题。

《意见》对生活垃圾的计量收费和差别化收费，融入了生活垃圾分类理念，明确了“污染者付费”原则，是推动生活垃圾分类的有效、有力、强制手段，是促进垃圾减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。本文对《意见》中涉及固废处理收费机制四点要求进行了详细分析，原文及相应解析如下：

二、《意见》中涉及固废处理收费解析

《意见》原文：

(一)建立健全城镇生活垃圾处理收费机制。按照补偿成本并合理盈利的原则，制定和调整城镇生活垃圾处理收费标准。2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。鼓励各地创新垃圾处理收费模式，提高收缴率。鼓励各地制定促进垃圾协同处理的综合性配套政策，支持水泥、有机肥等企业参与垃圾资源化利用。

《意见》解析：

(1)我国城镇垃圾收费现状

目前，相较于水、电、气等其他公用事业价费机制的迅速发展，我国生活垃圾收费因其公益属性和责任者追溯困难而始终未能得以健全。虽有24个省(直辖市、自治区)已出台省级垃圾收费相关政策，但原有的收费办法与垃圾分类并不挂钩，地方政府仍面临着“垃圾分类推行难”和“垃圾收费征收难”的两大难题，未能将二者有机结合，采用经济手段刺激分类，因而所征的寥寥垃圾处理费用难以满足日益增长的垃圾处理需求和垃圾分类工作的需要，故差别化经济刺激手段的出台迫在眉睫。

(2)再度明确建立健全收费机制

《意见》出台再度明确要建立健全城镇生活垃圾处理收费机制，并提出“补偿成本”、“合理盈利”的收费标准，对于我国大部分地区长达数十年未改变的垃圾处理费提供了及时、合理的调整思路。

(3)鼓励创新收费模式

《意见》提出“鼓励各地创新垃圾处理收费模式，提高收缴率”，一方面鼓励各地环卫部门积极创新，通过收费方式的改变解决“收不上来”的难题，另一方面也体现了互联网时代便民服务的要求。在群众“只跑一次”、“无纸化办公”的倡导下，便捷的垃圾收费将更易于被广大接受。

(4)鼓励出台配套政策

《意见》提到“鼓励各地制定促进垃圾协同处理的综合性配套政策，支持水泥、有机肥等企业参与垃圾资源化利用”，在鼓励垃圾分类的行业东风下，这一提议对居民分出的厨余垃圾、餐馆等非居民单位产生的餐厨垃圾、农贸市场等产生的菜场等易腐垃圾的“去路”提出了明确建议。过去长期以来前端垃圾分类与后端分类处理的衔接往往由于经济利益驱动，被地沟油、垃圾猪等非法利益链拦截，由于配套政策缺失，多数餐厨、低价值可回收垃圾等处理企业面临着难以为继的运营困境。通过因地制宜的协同处理配套政策进一步跟进，垃圾前端的分类投放与末端的分类处理将衔接有望。

《意见》原文：

(二)完善城镇生活垃圾分类和减量化激励机制。积极推进城镇生活垃圾处理收费方式改革，对非居民用户推行垃圾计量收费，并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策，提高混合垃圾收费标准;对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费，加快推进垃圾分类。鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营，已经形成充分竞争的环节，实行双方协商定价。

《意见》解析：

(1)指明收费设计方向

《意见》为目前各省实践探索中的垃圾收费机制提供了明确的设计思路。根据收费对象的性质不同，将居民和非居民端收费加以区分对待。《意见》出台，传统的将生活垃圾完全由政府托底保障的认识会逐步得到纠正，况且地方政府也受制于财政压力或债务限制，必须建立使用者或污染者付费的价格机制才能促使三方共同努力解决环境问题。

(2)非居民用户计量收费

大多数城市的经验证明，在收费机制的制定和推广过程中，针对非居民单位的收费机制之于居民端更加简单可行，实操性强，因而鼓励对非居民单位全面推行垃圾计量收费，直接体现“多污染、多付费”的原则。此外，为培养非居民单位垃圾分类意识，提高垃圾处理资源化水平，鼓励对分类垃圾与混合垃圾实行差别化收费，通过经济刺激倒逼垃圾分类。

(3)居民用户计量收费

对于居民单位的垃圾收费机制则相对复杂，不可一蹴而就。原则上鼓励计量收费，但具体方案仍需结合各地实际情况确立，“一刀切”的政策不可取。面对不同类别垃圾、不同地区居民等错综复杂的收费情况，智慧环卫技术手段的采用有望成为“解药”。对于居民征收垃圾处理费，一方面是为了培养“污染者付费”的意识，将垃圾处理费从完全的“政府买单”变为“使用者付费+政府适度补贴”这种更为合理健康的模式;另一方面则是希望通过收费来鼓励居民减少不必要的浪费，提高源头减量化程度，而差别化收费标准则鼓励其积极参与垃圾分类。

(4)定性垃圾处理价格

《意见》指出“鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营，已经形成充分竞争的环节，实行双方协商定价”，在垃圾处理费价格方面定性，实行协商定价。

《意见》原文：

(三)探索建立农村垃圾处理收费制度。在已实行垃圾处理制度的农村地区，建立农村垃圾处理收费制度，综合考虑当地经济发展水平、农户承受能力、垃圾处理成本等因素，合理确定收费标准，促进乡村环境改善。

(四)完善危险废物处置收费机制。按照补偿危险废物收集、运输、贮存和处置成本并合理盈利的原则，制定和调整危险废物处置收费标准，提高危险废物处置能力。综合考虑区域内医疗机构总量和结构、医疗废物实际产生量及处理总成本等因素，合理核定医疗废物处置定额、定量收费标准，收费方式由医疗废物处置单位和医疗机构协商确定。加强工业危险废物和社会源危险废物处置成本调查，合理确定并动态调整收费标准;在确保危险废物收集、运输、贮存、处置全流程监控，违法违规行为可追溯的前提下，处置收费标准可由双方协商确定。

《意见》解析：

针对垃圾收费中农村垃圾和有害垃圾两个收费对象和收费主体相对特殊的类别，其收费标准、收费方式等需另行考虑。

(1)探索农村垃圾收费机制

我国广大农村地区正处于脱贫攻坚战的关键时期，东、中、西部经济发展水平和农户承受能力差别较大。在推进垃圾收费全覆盖的进程中，对承受能力有限的农村地区，应当从实际出发，为民生着想，以促进农村综合环境改善为根本，逐步推进垃圾分类和垃圾收费。

(2)完善危险废物收费机制

危险废物作为炙手可热的“香饽饽”，其巨大的市场空间吸引了众多环保企业甚至其他行业巨头的投资目光。与生活垃圾处理、污水处理等环境公共服务内容不同，危险废物的处理，是市场化定价的污染者付费的商业行为，在过去以市场机制调节为主，政府的指导参与程度较低，一度出现安全、价格等多方面的“失控”隐患。从政策角度出发，作为资源与环境保护的重要手段，实行危险废物处置经营性收费及政府指导价结合是非常有必要的。按照国家《关于实行危险废物处置收费制度促进危险废物处置产业化的通知》要求，危险废物处置收费标准应按照补偿危险废物处置成本，合理盈利的原则核定。本次发文再次重申这一基本原则，危废处理虽为受市场直接调控的商业化行为，但政府在其中的管理角色亦不容缺失，在政策指引下合理定价并动态调整，整个行业市场才有望继续健康稳定发展。

三、《意见》解析结语：

此次《意见》改革力度相当大，从以往税收和财政承担环境治理成本，到如今的污染者付费，资源环境价格机制得到完善，本质上是调节在市政公用事业的服务上政府、市场主体和用户的边界和关系，市场化程度进一步加深。

十九大后，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”已蓄势待发，而环卫无疑是人民眼中“美丽中国”的最直接体现。面对新时代生态文明建设和生态环境保护的新形势、新要求，在人民日益增长的优美生态环境需要面前，全面推动垃圾收费机制，将有利于发挥价格杠杆引导垃圾分类、促进源头减量、培养“污染者付费”意识，培养健康合理的垃圾处理成本补偿机制，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，进而激发政府、企业和民众三方力量、共同促进城市固体废物管理体系进入良性轨道，为生态文明建设和美丽中国添砖加瓦。总而言之，此次垃圾收费机制的完善，对垃圾分类工作乃至整个环卫行业健康发展、建设美丽中国的推动作用不容置疑。

延伸阅读：

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