解读《云南省生态保护红线》

2018年6月29日，《云南省人民政府关于发布云南省生态保护红线的通知》(云政发〔2018〕32号，以下简称《通知》)正式发布。为了便于各级各部门以及社会公众更好地了解和推动《通知》的贯彻落实，形成全社会共同严守生态保护红线的良好局面，确保生态保护红线守得住、有权威，现就《云南省生态保护红线》出台背景、划定过程、相关主要内容、政策以及实施保障措施等作如下解读：

一、《云南省生态保护红线》出台背景

为加快推进生态文明建设，加强生态环境保护，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，明确要划定并严守生态保护红线。2013年5月24日，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时强调，要牢固树立生态红线的观念，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚;《中华人民共和国环境保护法》明确“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”;《中华人民共和国国家安全法》明确“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线”;《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》要求要健全生态文明制度体系，健全国土空间用途管制制度，划定并严守生态保护红线，构筑国家生态安全格局;国务院及国家发展改革委、环境保护部(现生态环境部，以下称“生态环境部”)等各相关部委相继出台了一系列关于划定并严守生态保护红线的文件;党的十九大报告明确提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若干意见》)，明确提出2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线;2018年年底前，其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线;2020年年底前，全面完成生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度，国土生态空间得到优化和有效保护，生态功能保持稳定，国家生态安全格局更加完善。到2030年，生态保护红线布局进一步优化，生态保护红线制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。

二、生态保护红线划定过程

为贯彻落实党中央和国务院的决策部署，云南省委、省政府高度重视生态保护红线划定工作，将划定生态保护红线、严格生态红线管控列为全面深化改革的重大任务。建立了以省委生态文明体制改革专项小组为总协调，以省环境保护厅、发展改革委、林业厅为主，各级各有关部门配合的省、州、市联动协调工作机制，设立了云南省生态保护红线划定专家委员会，成立了若干划定工作专项小组，明确责任分工，加强沟通协调，推进生态保护红线划定工作顺利开展。

根据生态环境部、国家发展改革委联合印发的《生态保护红线划定指南》(以下简称《划定指南》)要求，按照定量与定性相结合的方法，科学评估、认真识别我省生态保护的重点类型和重要区域，明确了我省生物多样性、水源涵养与水土保持生态敏感重要区域和生态脆弱重要区域，全面梳理了各类保护地情况，经多次论证确定了生态保护红线划定对象和范围，初步划定了我省生态保护红线，编制了《云南省生态保护红线划定方案(征求意见稿)》。采取自上而下与自下而上相结合的方式广泛征求意见，与各地各部门充分沟通。先后2次征求省直有关部门意见，3次征求各州、市人民政府意见，并公开征求了社会公众意见。妥善处理保护与发展的关系，与《云南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《云南省主体功能区规划》《云南省土地利用总体规划(2006-2020年)》《云南省五大基础设施网络建设规划(2016-2020年)》等进行充分衔接，切实做好生态保护红线与经济社会发展、土地利用、城乡发展、重大基础设施建设、地方及藏区发展等相衔接，确保生态保护红线的合理性;按照生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界不重叠的原则，将永久基本农田、人工林、商品林、人文类风景名胜区尽量扣除;对涉及生态保护红线内禁止开发区的各类经济开发区、工业园区、矿产资源等保留在红线内，逐步依法依规退出。

三、《云南省生态保护红线》审查过程

按照《划定指南》和省委、省政府相关要求，《云南省生态保护红线》在进行了风险评估、合法性审查等相关工作后，先后通过了省内生态保护红线专家委员会审查，国家生态保护红线划定专家委员会专家论证，省委生态文明体制改革专项小组会议、省人民政府常务会议、省委全面深化改革领导小组会议审议以及国家生态保护红线部际协调领导小组审核。2018年2月，国务院同意了包括我省在内的京津冀、长江经济带及宁夏等15省份的生态保护红线方案。

四、《云南省生态保护红线》的相关主要内容

(一)划定目标

2017年年底前，划定生态保护红线;2020年年底前，完成生态保护红线勘界定标工作，基本建立生态保护红线制度，国土生态空间得到优化和有效保障，生态功能保持稳定，生态安全格局更加完善。到2030年，生态保护红线制度有效实施，生态功能显著提升，生态安全得到全面保障。

(二)划定对象

按照《若干意见》和《划定指南》，结合云南生态环境保护实际，将自然保护区、国家公园、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的一级保护区(核心景区)、地质公园的地质遗迹保护区、世界自然遗产地的核心区和缓冲区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区、重点城市集中式饮用水水源保护区的一二级保护区、水产种质资源保护区的核心区、九大高原湖泊的一级保护区、牛栏江流域水源保护核心区和相关区域、重要湿地、极小种群物种分布栖息地、原始林、国家一级公益林、部分国家二级公益林及省级公益林、部分天然林、相对集中连片的草地、河湖自然岸线和海拔3800米树线以上区域，以及科学评估结果为生态功能极重要区和生态环境敏感极重要区划入生态保护红线。

(三)划定结果

全省共划定生态保护红线总面积11.84万平方千米，占国土面积的30.90%。从空间分布来看，主要分布在青藏高原南缘滇西北高山峡谷区、哀牢山—无量山山地、南部边境热带森林区等生物多样性富集及水源涵养重要区域，以及金沙江、澜沧江、红河干热河谷地带和东南部喀斯特地带水土保持重要区域，构成了云南省“三屏两带”的生态保护红线空间分布格局。按照生态系统服务功能，生态保护红线分为三大类型，11个分区。分别是生物多样性维护、水源涵养、水土保持三大红线类型及滇西北高山峡谷生物多样性维护与水源涵养、哀牢山—无量山山地生物多样性维护与水土保持、南部边境热带森林生物多样性维护、大盈江—瑞丽江水源涵养、高原湖泊及牛栏江上游水源涵养、珠江上游及滇东南喀斯特地带水土保持、怒江下游水土保持、澜沧江中山峡谷水土保持、金沙江干热河谷及山原水土保持、金沙江下游—小江流域水土流失控制、红河(元江)干热河谷及山原水土保持等11个生态保护红线区。

(四)划定效益

生态保护红线的划定将对云南生态环境保护和经济社会发展产生深远影响。一是生态保护红线划定，使全省约59%的森林、42%的灌丛、33%的草地和59%的湿地等重要生态系统保护得到加强，强化了生态系统之间的有机联系，系统保护了生物多样性维护、水源涵养及水土保持等生态功能。二是生态保护红线划定，将自然保护区、世界自然遗产地、九大高原湖泊、牛栏江流域水源保护区、公益林、原始林、极小种群物种分布栖息地等保护地以及干热河谷区、东南部喀斯特地带、海拔3800米树线以上区域等生态敏感脆弱区域纳入生态保护红线进行严格保护，使全省90%以上的典型生态系统和85%以上的重要物种保护得到加强，为遏制森林、草地、河湖等生态功能退化，抑制物种及遗传资源流失和生物多样性丧失，控制水土流失、土地石漠化等突出生态问题打牢了基础。三是生态保护红线的划定，将六大水系上游区，特别是金沙江、怒江、澜沧江、伊洛瓦底江等约70%的面积纳入生态保护红线;九大高原湖泊100%，金沙江、澜沧江60%以上，红河、怒江50%以上的自然岸线纳入生态保护红线，将对维护好大江大河上游水源涵养功能，保持水土，保护水资源、水生态及水环境发挥重要作用。四是生态保护红线的划定，将国家公园、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、重点城市集中式饮用水水源地、水产种质资源保护区、重要湿地、重要种质资源保护区(点)等划入生态保护红线，保护了最基本的生态资源和生命线，保障了全省约80%以上城镇人口饮水安全，同时引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进各类资源集约节约利用，为经济社会可持续发展提供生态支撑。

(五)划定面积和比例的适宜性

生态保护红线是保障生态安全的底线和生命线。按照国家坚持科学划定、应划尽划的原则以及陈豪书记关于“要科学论证，划定并严守生态保护红线，坚持生态优先、绿色发展，积极推进生态移民搬迁安置，确保生态环境保护与经济社会发展两不误、两促进”的重要指示精神，将国家明确规定的9类国家级和省级禁止开发区，以及有必要实施严格保护的极小种群物种分布栖息地、国家一级公益林、重要湿地、水土流失重点预防区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地，并结合云南保护实际，将具有特殊重要生态功能和保护价值的原始林、部分国家二级公益林、部分天然林、相对集中连片的草地，干热河谷及东南部喀斯特部分区域和海拔3800米树线以上区域等生态敏感脆弱区域划入生态保护红线进行严格保护，同时结合国家《全国主体功能区规划》及《全国生态功能区划(修编版)》对我省进行的生态环境状况评估，我省生态用地面积占国土面积的88.9%，其中重要和重点生态功能区占国土面积的66.1%。最终，生态保护红线划定面积11.84万平方千米，占全省国土面积的30.90%，使全省重要生态系统、最珍贵的地带性植被、珍稀濒危物种栖息地，以及六大水系上游区约70%的面积得到了保护，提高了生态系统服务功能，系统保护了山水林田湖草，基本满足了我省生态保护的需要，又兼顾了支撑全省经济发展的现实需求，为我省今后经济社会发展预留了空间，保障了经济社会可持续发展。因此，我省生态保护红线划定面积和比例是适宜的。

五、生态保护红线落地

2018年，云南省委全面深化改革领导小组已将制定生态保护红线勘界定标试点工作方案列为我省生态文明体制改革任务，由省环境保护厅、省发展改革委和省林业厅牵头制定《云南省生态保护红线勘界定标试点工作方案》。根据国家技术规范，并结合云南省生态保护红线实际，选取具有代表性的县、市、区开展生态保护红线勘界定标的试点工作，探索建立勘界定标技术方法，及时总结试点经验，形成符合我省实际的技术规范和工作流程。按照国家部署和要求，在试点的基础上，以县级为单位，由各县、市、区人民政府组织，在全省范围内开展生态保护红线勘界定标工作，准确确定生态保护红线边界，明确拐点坐标，将生态保护红线落实到具体地块。在重点地段(部位)、拐点和控制点设立界桩，在主要路口、村庄周边及其他人员密集或易到达的生态保护红线边界树立标识牌。到2020年年底前，完成全省生态保护红线勘界定标工作，基本建立生态保护红线制度。

六、生态保护红线管控要求

根据《若干意见》，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，面积只能增加、不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经生态环境部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目。目前，国家相关部门正在研究制定生态保护红线管理办法，进一步明确生态保护红线管控要求。

七、落实《云南省生态保护红线》的组织保障

按照省委、省政府的统一安排部署，为落实好《云南省生态保护红线》，下一步，我省将加强组织协调，建立由省直相关部门组成的生态保护红线管理协调机制，明确地方和部门责任，促进共同保护。完善政策机制，因地制宜制定生态保护红线有关政策。加强生态保护与修复，把生态保护红线保护与修复作为山水林田湖草生态保护和修复的重要内容。建立和完善生态保护红线综合监测网络体系，建设监管平台，开展定期评价。加大政策宣传教育，畅通监督举报渠道，推动形成全民参与、全社会共同严守生态保护红线的良好格局，确保生态保护红线守得住、有权威。