王玉庆：中国环境保护政策的历史变迁

此稿根据作者在2018年4月27日生态环境部环境与经济政策研究中心第五期“中国环境战略与政策大讲堂”上的演讲节选整理而成；该文稿被中国人民大学书报文献中心《生态环境与保护》2018年11期“环境法规与政策”专栏全文转摘。

对环境政策的理解

1.1环境政策政治性很强

所谓政策，是指政府或执政党、社会政治团体、组织等根据国家、区域或本单位的实际情况，制定的一些代表其意志，以一种权威形式发布，在一定历史时期达到的目标、行动原则、工作方式、采取的步骤、措施等。政策实际上是领导和管理一个区域、一个单位、处理某些事情的手段，其实效性随着情况不断变化，比较灵活。政策有正确的，也有错误的；执行的效果有好也有坏。环境政策的选择和制定与以下因素有关：一是制定政策的团体或个人对环境问题产生根源的认识水平，以及对当前环境状况的了解程度，这决定了制定政策的原则、方法和一些基本考虑。二是一个国家或区域，政治、经济、社会、技术等条件的限制。

1.2环境政策目的性很明确

首先制定环境政策最基本的目的是为了保护和改善环境。保护和改善环境是为了增进人类的健康和福祉，促进代际公平，不仅是我们这一代人，还有下一代的健康幸福。其次是为了激励预防和减轻环境损害。对预防和保护环境给予激励，对造成环境损害的各种行为进行惩处，均不可偏废。第三是为了丰富对自然生态环境的认识，提高人民的科学素养和精神品味。好的环境政策对对象的认识要到位、要科学，才有利于生态保护和建设。第四是为了促进经济社会发展与环境变化相协调。随着人类社会尤其是经济的发展，环境肯定要相应变化。我们无法回到几千年前，甚至不可能回到几十年前。一种看法是“纯自然”是最好的，这是不现实，也是不科学的。人是自然的一部分，不能把人和自然简单对立起来。人类社会发展与自然环境相适应，达到均衡才最重要，这也有利于人类的长远发展。

1.3环境政策原则性很强

从污染防治角度讲，环境政策应考虑六方面的原则：一是预防为主。预防比治理成本低、效率高。二是“污染者负担”体现公平公正精神。三是公众广泛参与。每个人都有可能对环境产生影响，公众的广泛参与体现每个人的环境责任。四是综合施策，平衡环境政策对经济社会的影响是决策的关键。五是防范风险，政策的出台不能加大环境风险，采取的对策应追求损失最小化。六是节约和循环利用的原则。应仿照生态系统的特点，人类生产生活产生的废弃物只能在生态系统内生产者、消费者、分解者之间循环利用，最终被自然净化。为此，防治污染的基本原则是不向环境排放对其有害而又无法自净的物质。

环境政策的沿革

从1973年开始到2017年全国一共开了7次全国性的环境保护会议，今年要开第8次了。前边6次都叫“全国环境保护会议”，第7次改成“全国环境保护大会”，名称的变化体现了环保工作声势变“大”。除了1973年第一次会议到1983年第二次会议相隔了10年，其余历次都是每隔4-6年左右开一次。

2.1五次环保机构的大变革

1973年成立了国家级的环保机构——国务院环境保护领导小组办公室（简称国环办）。领导小组正副组长分别由国务院领导余秋里、谷牧担任，领导小组由十几个单位领导参与组成。办公室是厅（局）级架构，最早设在国家计委，后又并到国家建委，共三个处十几个人，分别是综合处、规划处和科技处。当时国环办没有主任，有几位副主任。1978年上半年开始扩编的时候，调甘肃省领导李超伯同志任国家建委副主任兼国环办主任。我是1978年底进国环办的，当时国环办持续扩编。这种变化一直持续到1982年，从1973年算跨度为9年。

1982年国家机构改革撤建委成立建设部时，曲格平副主任提出环境保护是较大的一块工作且相对独立，在机构名称中应该有所体现，于是改为“城乡建设环境保护部”，把环保体现出来了。在城乡建设环境保护部下设环境保护局，设有7个处，曲格平任局长。那时候我在自然保护处。1984年，成立了国家环境保护局，仍然归建设部管理，还是厅局级单位，编制扩充到了120人，设有17个处室，同时成立了国务院环境保护委员会。

1988年机构改革与建设部彻底分开，成立直属国务院的国家环境保护局。1988年全国机构改革变动比较大，环保是新事物，中编办对当时环保局应有的职责、机构设置都不太清楚，于是参考国外经验提出了“三定”的概念，即先定职责，再定机构，最后定编制。曲格平局长就主动请缨在环保局做机构改革试点。1988年曲主任组织了一个班子，解振华任组长，我任副组长，我们两人带着七八个人研究了几个月，拿出了国家环保局的“三定”方案。方案规划了一个500多人规模的国家环保局，包括有什么职能、设多少个司处，每个处多少职位以及每个职位的职责都非常明确。中编办同志一看太大不行，后经与各方沟通，核定了10个内设机构，行政编制315人，但分期到位，第一期只有一百多人。

1998年是国家机构改革力度最大的一年，国家环保局成为国家环保总局，升格为正部级单位。在撤销了如机械部、化工部等一大批部委的同时，环保局是唯一升格的单位。当时机构改革总的思路是将所有委员会纳入正常的政府管理，于是国务院环境保护委员会也于同年撤销。当时改革的方案很多，例如林业方面的森林自然保护等职责是否并入环保有多争议。时任总理朱镕基对环保十分重视，环保总局业务编制没有受国家总的消减行政机构形势影响而是加以强化的。宋瑞祥、祝光耀、王心芳等几位部长就是这时候从精简的部委调任环保总局领导的。对环保工作熟悉且相对年轻的解振华出任环保总局局长。

1988年成立国家环保局，1998年成立总局，2008年成立国家环保部，2018年成立生态环境保护部，国家环保机构变化每10年一个台阶。2008年成立环境保护部的时候，我已经从行政职务退下来任全国政协委员了。当时记者采访我，对成立环保部有什么感受？我说是件好事，很高兴，终于成了国务院组成部门，权威更大，国际交往也更方便。但是如果环保部早成立10年可能更好，环境也会更好一些。

2.2六个国务院发布的决定

第一个决定是1981年2月24日批准的《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》。这个决定发布在国民经济调整时期，改革开放市场转型，环境问题比较突出，“决定”提出了搞好北京、杭州、苏州、桂林的污染治理。当时邓小平同志陪着外宾去桂林参观，发现桂林已经受污染了，邓小平同志指示：这么好的地方搞污染了，将来怎么可好？所以开始治理桂林。苏州有个造纸厂把寒山寺前的京杭大运河污染得很严重，国际游客反映很强烈。我们去那调研，写了一篇通讯《被污染的天堂》发表在《光明日报》上，引起了领导重视。于是确定了北京、杭州、苏州、桂林几个重点治理的城市。此外，“决定”还提出在大学开设环境专业，培养环保人才等，这是很有远见的。

第二个决定是1984年5月8日国务院印发的《关于环境保护工作的决定》，这个“决定”是很全面的，其中要求各地方人民政府成立相应的环保机构。这样地方的环保机构相继建立起来了。为什么在这时特别强调相关部委和各地方政府都要成立环保机构，因为1982年以前国家环保机构叫国环办，挂着国务院的牌子，地方都很重视，地方的环保局、监测站、科研所等机构都成立起来了。1982年机构改革后，名字变成一个了“局”，地方机构都纷纷降格或者撤销。所以，“决定”里明确要求地方建立机构，这说明环境政策跟国家的大局势紧密联系在一起。李鹏总理在1983年全国环保会议上的讲话，讲到三大政策：预防为主、谁污染谁治理、加强环境管理，把环境保护提到基本国策的地位。提到三个建设，即经济建设、城乡建设、环境建设；三个同步，即同步规划、同步设计、同步施工；三个统一，即经济效益、社会效益、环境效益相统一。“决定”相应明确严格执行“三同时”，还提出了环保的几条资金渠道。

第三个决定是1990年12月5日国务院颁布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》。这是1989年开完第三次全国环保会议的成果，是1984年决定的加强版。强调了自然开发利用中要重视环境保护，首次提出环境保护的目标责任制，这说明环保的目标责任制很早已在中央层面提出了。

1996年7月开了第四次全国环境保护会议，8月3日发布了第四个决定《国务院关于环境保护若干问题的决定》。这项决定提了10项要求，第一是环境质量的行政领导负责制，进一步明确行政领导的环保责任。在九十年代中期就提出了实施污染物排放总量控制，提出一控双达标。那时候宋健是国家环保主管领导，他对环境问题看得很深，当时淮河污染很重，于是提出一控双达标。一控就是环境污染、生态恶化的趋势要基本控制，为此污染物排放总量要控制；双达标就是企业排放污染物必须达到标准、重点城市环境质量按功能区达到标准。现在来看，当时这一提法还是很先进，很有前瞻性，它促使一些地方重视环境标准，采取措施努力争取达标。

第五个决定发于2005年。2002年以电视电话会的形式召开了第五次全国环保工作会议，先请几个地方介绍情况，然后朱镕基总理讲话。他当时提出了一个口号“把环境保护摆到同发展生产力同样重要的位置上”，环境保护跟发展并重，要按经济规律办事。会后一直到2005年才发《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，共6个方面32条。当时胡锦涛同志任总书记，环保形势非常严峻，提出落实科学发展观，推动协调发展，强调在在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先。提出地方政府和部门主要负责人为环保第一责任人，而且把环保纳入领导班子考核内容，并做为选拔奖惩的依据。

第六个是2011年10月17日发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》。2007年召开第六次全国环保大会。大会提出三个转变和环境优化经济增长，将环保的重要性提到了很高的位置。2011年10月国务院发布文件后，接着同年12月召开了第七次全国环保大会，李克强同志讲话，提出在发展中保护，在保护中发展，经济转型发展是否有成效要看环境是否改善。

环境管理和决策对政策研究工作的启示

3.1环境政策研究工作要考虑连贯性

我国环境保护工作起步并不晚，一些基本的政策和一些重要方针很早就提出了，只是随着认识不断深化，要求也不断提高，给环境政策赋予了新的含义。比如排污收费是1978年提出，在经济发达地区，很早就开始推动这方面工作。印象比较深的是1979年9月我去苏州调研，当时地方环保局已经征收了大约30万元排污费。我们还旁听了一起当地法院审判环境污染的案件。1979年环保法刚刚颁布，苏州一家企业把污水排到河里，致使下游的人中毒，于是中毒者家属向法院提起诉讼，法院受理了此案件，这是第一次法院受理环境类诉讼案件。最后审判结果是追究开闸门排污工人的责任，判了三年，缓刑两年。这应该是我国环境诉讼案件的开端，具有里程碑意义。

科研和人才培养具有连贯性。早在国环办仅有三个处时就成立了科研处，很重视人才培养。1980年，在一次讨论环保科研规划的会上，做了一个环保科技七年规划，预算大概4000多万，那时候这是很大一笔钱，其中300多万用于标准等课题研究，然后划定了5、6个重点地方环保所加以扶持，其中有南京所、华南所、沈阳所等，后来南京所和华南所收归城乡建设环境保护部，沈阳所双重管理了一段时间。许多大学从70年代末就开设环保专业，当时部属长沙环保学校培养了不少人才，包括夏光主任在那当过老师。80年代初还建立了秦皇岛环保干部学院。

在国际合作与环保宣传方面也具有连贯性。李超伯同志就任国环办主任后首次出访日本，日本当时的国鸟朱鹮几乎灭绝了，仅人工饲养了两三只，听说中国还有朱鹮，希望中国帮着找一找。李主任回来就安排此事，任务给了新成立的自然保护处。拿出30万元经费与中科院动物所合作，买了一辆吉普车，一名叫刘荫增的动物学家带了一个助手全国各地找朱鹮。第二年在陕西洋县发现了7只，立即与地方林业、环保部门沟通，要求保护，禁止打鸟，过了几年交给林业部门管理了。我国保护大熊猫对外合作最早是环保部门联合WWF（世界自然保护基金会，其会标就是大熊猫）一起做的。WWF是改革开放以后第一个进入中国的国际非政府组织，在中国一直有活动，做了很多事。1979年WWF呼吁保护大熊猫，希望出资把大熊猫现状调查一下。我们觉得是好事，同意合作。跟外交部报告后，认为非政府组织不能与国环办签协议，当时国环办主任李超伯兼任中国环境科学学会第一任理事长，就让WWF与学会进行了合作，成就了一段挺有趣的历史，后来学会还承担了麋鹿引进等国际合作。环保工作是不断发展的，政策研究工作要想深入取得成绩，就要围绕重要方面、重要专题持续深入的开展，不能“狗熊掰棒子，掰一个丢一个”。

3.2环境政策研究工作要考虑阶段性

环境政策必须以党和国家改革开放的重大思想为指导，与经济社会发展紧密相连，环境保护工作是伴随着国家的进步而发展起来的。我国的环保工作可大体分成五个阶段。

（1）第一阶段

1973年到1983年，即第一次全国环保会议到第二次全国环保会议之间，这10年是现代意义上的环境保护启蒙和起步阶段。从这个意义上来讲，我们的起步并不比发达国家晚多少，发达国家是上个世纪六、七十年代陆续开始，设立机构，制定法律。国际上1972年召开首次环境大会，我国1973年开的全国环保会议，1974年成立机构，1979年发布“环保法”。

（2）第二阶段

1984年到九十年代初，大约有七八年的时间，即第二次全国环保会议以后，这是环保工作开拓、机构建设和制度初创的阶段，从环保办到部门内环保局到国家环保局，制定了三大政策八项制度，1984年大气法，1987年水污染防治法，1989年环保法正式发布等，与当时1983年宣布环保是基本国策相一致，机构、制度和法律开始陆续建立。

（3）第三阶段

1992年到2005年，是环保工作机构和制度建设的发展阶段。期间环境污染治理全面开展，提出可持续发展，提出保护环境就是保护生产力，重点提出“三河”、“三湖”、“两区”的保护，实行目标责任制，法制建设制修订了大气法、水法、环评法等，到2005年所有基本的环保法律都相继出台了。特别是“双达标”的提出，虽然当时提出的目标不太符合实际，但至少淮河污染没再继续恶化并有所好转。当时宋健去调研考察，村民都给他跪下来了。通过这些治理，虽然没有完全达标，但是大大降低了污染程度。

（4）第四阶段

2005年到2012年十八大以前，这个阶段机构不断完善、制度体系成型，开展了大规模城市环境基础设施建设，为阻止环境污染形势继续恶化、部分地区和环境要素指标改善，打下了坚实的基础。成立环境保护部，总量控制、定量考核非常严格，城市污染治理大规模展开，特别是污水处理厂和垃圾处理厂的建设大都从这时开始。“十一五”期间对环保的投入等于过去20多年对环保的总投入。污水处理率从百分之十几提到百分之五十多，处理能力从每日6500万吨提高到1.2亿吨。

（5）第五阶段

十八大以后到现在，提出以改善环境质量为目标，加强生态文明建设，这是环保体制机制改革力度最大、逐步成型的阶段。成立中央巡视组、环保督察组，环保体制机制的改革，强化地方党委政府责任，加大对其履职的压力，阶段性成果非常明显。

3.3要认识到解决环境问题的艰巨性

1978年12月中央批准了五年控制、十年基本解决环境问题的计划。当时大家雄心勃勃，可是污染发展也很快，对环境问题严重性了解不够，对困难估计不足，导致计划落空。1996年提出一控双达标，要求到2000年所有企业污染物排放达标，各地方按功能区达标，过于超前，也未能实现。“十一五”规划之前，多个五年计划环境保护任务都没有完成，特别是“十五”计划（2000年到2005年）规定，SO2和COD各消减10%。实际上二氧化硫没减反而增加了，COD同口径仅下降百分之三点多，2008年第一次污染源普查结果出来，把农业排放COD加进去，增加了近一倍。SO2增加很重要的就是燃煤大幅度增长，而且多年来环境统计数字常常不是从实际得来的，许多数据都是想当然，上年报SO2排放量50万吨，那今年就少一点，于是48万吨报上来了，实际已经56万吨了。所以统计数字跟实际理论核算的数字差别越来越大，我们请专家重新核算，最后算出来不但没少，反而增加了。因为基础数据的问题，所以“十五”计划中的两大主要指标均未完成。“十一五”开始大量投入，硬件设施上去了，才真正开始解决问题。特别是城市的污水处理等环境设施建设大大加快步伐。这里简单说一个例子，制定“十一五”计划的时候我分管计划财务，当时为了避免“十五”那种情况，我们在分析经济增长很快、估算了经济发展对环境影响的基础上，认为环境污染零增长已经很了不起了，所以提出第一个方案是污染零增长。但中央定必须减10%，我们赶紧测算，提出必须保证很多条件和经费才可能实现这个指标。后来中央领导说条件可以考虑，但是不能将具体经费数写入文件。于是“十一五”开始，环境治理有比较大的进展，也说明了过去对环境问题的艰巨性认识不足。

3.4要重视方针政策执行的研究

我们从国际上学习了很多比较好、比较前瞻的理念，据此制定政策，但是落实的不好。环保政策不落实有很多原因。第一个是认识原因。早期国务院的主要领导对环境问题认识很到位，决心也很大，而且讲话讲得很到位。上层认识是到了，可是到中下层，省市特别到基层都没认识到，所以落实受到很大的阻力，当时社会上对搞环保的压力也不大，那时候很多人认为冒点烟算什么？第二个是发展阶段原因，还是发展优先，GDP是硬道理，干部的主要任务是把GDP搞上去让地方致富。第三个是决心问题，领导层下决心，把它变成制度化，而且认真实施不够。十八大、十九大以后，为什么环保出现这么大的变化？应该说和习总书记的重视分不开，他把污染防治作为三大攻坚战之一，并以前所未有的决心和力度推动这一工作。环保是一把手工程，党委如果不重视，一把手不重视，很难解决。还有一个原因是社会参与不够。老百姓或者污染受害者没行动起来，督促企业和政府的环保工作，仅靠环保部门的人，地方政府压力肯定小。国际上的环保工作很多靠公众推动，美国公众上街游行才有环境署的成立，日本也是公害病爆发，群众抗议，促使政府行动。我们这么多年主要靠政府推动，公众参与比较少，这与我国的体制有关。我们不建议采取对抗的方式，但如何引导公众合理、有序参与环境保护法律制度的制定和执行的监督，是今后要解决的一个大课题。最后一个是体制机制原因。中国特色环保工作最重要是领导干部的环保责任。比如在城市环境综合整治那段时间，当时把创建环保模范城市与领导干部责任制挂钩，效果很好。要做到模范城市有很多指标，而且要有监测数据说话，一旦不达标领导要负责任，影响其政绩。一旦评上了模范城市，可将其作为政绩大力宣传。现在中央环保督察，其重点就是落实领导干部环保责任制，效果就很明显。

3.5环境政策研究应该重视的一些新问题

第一，关于环境治理体系的建设，这应该是将来政策研究的重点。我们全面深化改革的总目标有两句话，一是完善和发展中国特色社会主义制度，二是推进国家治理体系和治理能力现代化。环境保护深化改革的总目标也应该是环境治理体系和治理能力的现代化，这个课题是非常重要的政策研究。这里内容很多，环境治理体系中政府、企业、社会这三方面，最薄弱的实际上是社会治理。我们对企业抓得非常紧，政府责任制抓得非常紧，但是社会这只腿弱，不平衡，是短板。公众参与要依靠社会组织，所以要发展引导环保社会组织，要靠宣传教育，要用政策手段把社会力量调动起来。

第二，关于循环经济的研究，包括循环型社会。前年我参加了一个世界未来委员会（WFC）组织的环保会议，一位德国代表提出循环城市建设概念，这在欧盟的环境政策中也曾提出。其中一是污染与人体健康的关系反映环境的价值，以保障人体健康作为环境立法的基础。我们执法的基础是标准，而标准取的值是为了保障健康。定量研究才能出标准，出了标准才能制定法律，才能做到与经济社会协调发展。二是产业生态学，这主要以产品生命周期评价作为基本工具，考虑其对环境的影响，包括面向环境友好的产品设计、产业共生、生产者责任延伸、绿色供应链、服务替代产品等方面。有些我们做了，有些还做得不够。整个循环经济，包括工业、农业、城市，都应该是我们环境政策研究的重要出发点，最终应实现我们提出的绿色、循环、低碳发展目标。

第三，对于环境形势判断的研究，要客观判断形势，避免制定目标过高，无法实现。2002年到2004年开展了国家环境安全战略研究，判断二十一世纪头20年即到2020年是我国环境安全面临压力最大的时期，也是环境保护的重要战略机遇期。现在是2018年，对未来环境形势又如何判断？未来五年，甚至到2035年，我们的环境形势是什么？这个研判很重要，应该做。历史开了一个小玩笑，我们做国家环境安全战略报告研究，2005年上半年发布的报告，认为环境安全是一个大问题，社会应引起广泛重视。结果2005年下半年就出现震惊中外的松花江水污染事故。将来还会有环境安全隐患问题，所以环境形势的研究对政策制定至关重要。

第四，生态文明的理论研究。荷兰有一本关于环境的书，提出可持续发展问题可以简化控制三个变量，一个是能源，涉及温室气体，涉及到能源开采利用的环境问题，包括大气污染。第二个是生物多样性，这对维持生命支持系统必不可少，对防范环境风险也极为重要。第三是空间，包括空间各种要素的布局和质量，包括湿地、景观的保护等。可持续要从数量到质量的转变。我们进步不能仅依靠自然资源，应该依靠人类的发明和创造力，让科技使我们进步或者生活更幸福。现在明显的趋向过度消费和过量生产，生活节奏越来越快，流动性增加，这对环境带来的压力和影响巨大。绿色消费如何与正常消费结合？什么叫人和自然和谐？这都需要定量化的研究。

政策研究要注重继承和发展的关系。我们应该站在前人的肩膀上，才能更上一层楼。社会科学研究和自然科学研究一样，不能低水平重复，要把以前做的很多研究认真梳理一下。之前花了很多钱，组织了很多力量搞战略研究，遗憾的是道理没讲透，成果也没有很好的用起来。政策研究认真严谨的态度很重要，真正把事情搞清楚、摸准了再出政策，比如如何评价当前的环境质量变化问题，需要我们用科学态度实实在在地搞研究。长江后浪推前浪，相信你们年青人会有更好的研究成果，服务于我国的环境保护事业。

作者：王玉庆，原国家环境保护总局副局长、党组成员，从事环保工作整整40年。退休后担任中国环境科学学会第六、七届理事长，对环保科技发展有较深的研究。

发表：《环境与可持续发展》2018年第4期