PPP有望成餐厨垃圾行业“新宠

去年年底，光大国际发布公告称，公司成功中标“天津市北辰区生活垃圾与餐厨垃圾协同处理项目”，总投资约19.54亿元人民币。

据了解，该项目由光大国际与政府方出资代表共同成立的项目公司以PPP（政府和社会资本合作）模式投资、建设和运营，特许经营期30年。光大国际持有PPP公司66%股权。服务范围覆盖天津市红桥区产生的全部生活垃圾，北辰区、西青区、河北区就近产生的部分生活垃圾，以及北辰区的餐厨垃圾。

其中，项目一期设计日处理生活垃圾2250吨，涉及投资约15.79亿元。北辰垃圾发电项目配套渗滤液处理站及北辰餐厨垃圾处理项目与北辰垃圾发电项目一期同步建设。

PPP项目融资模式为餐厨垃圾处置开辟新道路

今年两会，全国政协委员、广西壮族自治区政协副主席、民盟广西壮族自治区委会主委刘慕仁表示，生活垃圾，特别是餐厨垃圾如果处理不当，不仅会影响老百姓的生活幸福感，还直接影响人们的身体健康。

目前，我国城镇餐厨垃圾处理的比例还不高，很大部分混入生活垃圾中，产生渗滤液、臭气，滋生蚊蝇、招来鼠虫，污染环境、影响人体健康。甚至有些餐厨垃圾流入非法加工者手中，导致“垃圾猪”“地沟油”等食品安全问题。

“处理餐厨垃圾需要建设餐厨垃圾无害化处理厂。”刘慕仁表示，在餐厨垃圾处理领域全方位引进市场机制，采用PPP模式进行建设和运行，可以减少财政投入负担，也可以减少社会主体的投资风险。同时，要科学制定餐厨垃圾无害化处理厂的建设规划，加快餐厨垃圾无害化处理厂的建设步伐。

产业发展衍生出了PPP模式，而PPP模式又反过来推动了产业发展，餐厨垃圾处理行业也被纳入其中。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库统计，截至2018年5月31日全国入库项目合计7607个，其中餐厨垃圾处置类项目仅24个，占比不到1%。

济邦咨询数据显示，这24个项目中，已有超过一半（14个）项目进入执行阶段，仅2个项目仍处于准备阶段。项目投资规模普遍不大，一般较少超过2亿元，低于1亿元居多，占比接近一半。项目设计总处置能力绝大多数在300吨/天以下，且分期项目数量（13个）与未分期项目数量（11个）基本持平。接近80%的项目合作期限（含建设期）为25年及以上，长期限合作特征明显。绝大多数项目（15个）采用公开招标方式，其次是竞争性磋商（6个），仅2个项目采用了单一来源采购（另有1个准备阶段的项目尚不确定）。处置模式方面，国内餐厨垃圾处置项目总体分为单纯的餐厨处置以及收（集）运（输）处（置）一体化两种类型。入库的24个项目中，有20个采用了收运处一体化模式，为主流处置模式。

“单纯从统计数字来看，成功进入财政部示范项目名单的餐厨垃圾处置项目数量并不算多。”济邦咨询有关负责人表示，但如果对比国内其他行业或领域的PPP项目，则餐厨垃圾处置项目入选财政部示范项目的比例（1/3）其实很高。另外，从示范项目批次分布来看，除第一批次因总数量较少无餐厨垃圾处置项目外，其余批次均有该类项目入选。

中国环联表示，尽管将PPP模式引入餐厨垃圾处理行业极大程度上缓解了政府财政支出压力，并在一定程度上提高了项目运营效率。但餐厨垃圾处置的市场机制在定价标准、项目公司的经营风险以及第三方监管等方面仍有极大的可完善空间。

餐厨垃圾处理项目具有典型PPP模式的特点，PPP项目融资模式的引入无疑为餐厨垃圾的处置工作开辟了新道路。

餐厨垃圾处理PPP模式有哪些？

目前，餐厨垃圾处置模式主要有收运处一体化和收运、处置分离两种模式，部分地区还将厨余垃圾和废弃油脂分开收运和处置或在已实施PPP模式的前提下实行废弃油脂完全市场化。

虽然国家相关政策更提倡餐厨垃圾处置一体化模式，但在实际情况中，需要根据地方的政策环境、企业的资质条件、社会整体氛围等来决定适合的运作模式。

目前，将餐厨垃圾的收集、运输、处置一体化运作的城市主要有北京、西宁、兰州、苏州、徐州等。

例如，西宁的政策环境较为成熟，2008年开始实施《西宁市餐厨垃圾管理办法》和《西宁市餐厨垃圾管理办法实施方案》，2009年紧接着颁布《西宁市餐厨垃圾管理条例》，进一步完善餐厨垃圾收运处置的法律体系。西宁政府采用多部门协作和联合执法方式，执法力度大，且处罚金额高，对未经批准从事餐厨垃圾收集、运输和处置活动的，在没收违法所得的基础上处10000元以上30000元以下的罚款，有效打击非法收运和处置餐厨垃圾的个人和单位。

同时，西宁政府要求餐厨垃圾产生单位同时、分别与政府主管部门和青海洁神环境能源产业有限公司（项目公司）签订《餐厨垃圾收运责任书》和《餐厨垃圾收运处置合同书》，且在BOT的运作模式下，对项目公司给予必要的财政补贴，保障了项目公司的可持续经营。基于BOT建设的一体化运作模式下，项目公司的积极性较高，收运处置能较好衔接，提高餐厨垃圾收运处置的资源化和无害化程度。

上海济邦投资咨询有限公司丁丽表示，PPP合作期内实施餐厨垃圾收运一体化，且本处收运一体化仅指餐厨垃圾收运单位统一至一家收运主体，此种情形下PPP项目公司并不负责餐厨垃圾收运，政府对餐厨垃圾保底供应量（或称“基本供应量”）的承诺不受影响，同时项目公司仍无需考虑收运成本。即项目公司经营成本、处置量及使用者付费收入（如有）不受收运主体统一的任何影响，该情形下无需调整餐厨垃圾处理服务费单价。

若PPP合作期内实施餐厨垃圾收运处置一体化，即项目公司由原来的单纯负责餐厨垃圾处置变成同时负责餐厨垃圾收运和处置，则实施餐厨垃圾收运处置一体化的次年应进行一次餐厨垃圾处理服务费单价调整。

以宁波、青岛为代表的部分城市目前使用的是餐厨垃圾收运、处置分离模式。宁波的餐厨垃圾收运工作由各区环卫部门负责，通过公开招标的方式委托4家中标企业负责，收运的餐厨垃圾由获得特许经营权的社会资本进行资源化、无害化处理，其中厨余垃圾由宁波开诚生态技术有限公司负责处理，废弃食用油脂（“地沟油”）由宁波绿环化工有限公司等3家企业负责处理。青岛也是采取“统一收运、集中处理”的方式，授予各区的环卫公司特许经营权组建专业收运队伍收运辖区内的餐厨垃圾，餐厨垃圾处置则通过BOT运作模式交由中标社会资本组建的项目公司负责。“青岛模式”将废弃油脂与餐厨垃圾分开处置，分别通过BOT模式交由不同的项目公司负责。

丁丽表示，对于采用单纯处置模式的PPP项目，应考虑到合作期内地方性规范变动带来的处置模式变动风险，并在PPP项目合同中预留好调整衔接的接口。

“由于收运处置一体化后，项目的资本性支出、经营成本和使用者付费收入均会发生变化，新的餐厨垃圾处理服务费单价无法按照原有财务模型进行简单调整后计算得出，更不可能以简单的拟合公式同时反应以上复杂变化。”丁丽表示，这种情形下，应由相关政府职能部门对届时项目公司餐厨垃圾供应量及经营成本进行重新核算，包括基于过去的餐厨垃圾供应量及经营成本情况确定届时合理的餐厨垃圾供应量及经营成本，并对剩余合作期内餐厨垃圾供应量及经营成本进行合理预测。然后，通过投标报价时相同的测算思路来调整餐厨垃圾处理服务费单价。

华信基业表示，PPP模式的回报方式，可以将补助与政府付费归类为一个大类，使用者付费为另一大类。目前运作的项目仍然以政府付费和补贴为主，项目本身能够带来的经济收益是制约该类项目发展的主要因素。原因有二：地方政府餐厨垃圾处理方面的意识薄弱，在项目方案设计方面不能做到针对项目特点度身定做；较落后的餐厨垃圾处理技术水平造成从事该行业的企业利润不高，通过使用者付费来满足项目的投资回报，变得十分困难。

据悉，餐厨垃圾行业发展PPP模式不仅能带动社会资本参与餐厨垃圾处理领域、有效解决投资资金不足的问题，还能降低运行费用，使职能部门可以集中精力负责餐厨垃圾收运处理的监督，减少对餐厨垃圾的不规范处理，同时，能够顺应地方政府及融资平台交出市政投资主导权，从而达到“稳增长”和“促改革”的双重效果。

餐厨垃圾PPP项目尚存在四方面问题

“应清醒认识到，无论是PPP项目重建设、轻运营带来的风险，还是某些政府部门重投资、轻管理的状态，都与餐厨垃圾处理行业曲折发展背后传递的总逻辑不谋而合。”

在江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员沈星看来，餐厨垃圾PPP项目存在着四方面的问题。

项目收益不稳定。我国餐厨垃圾处理设施的运营收入以地方政府对餐厨垃圾处理的补贴为主，自资源化产品销售收入为辅。但是资源化产品没有形成规模化经营，而且各个地方政府对餐厨垃圾处理项目的补贴标准及执行力度也不一样。因此，国内餐厨垃圾处理项目的收益波动性较大。

此外，受餐饮行业运营规律和项目公司运营稳定性等各方因素影响，按日计量计算的餐厨废弃物收运量可能存在一定的波动，进而对不同支付方式下的政府与社会资本方产生相应的付费差异。

市场集中度较低。目前，我国餐厨垃圾处理行业较分散，单个企业的处置规模比较小，专业从事餐厨垃圾处置的企业数量较少，整个国内市场发展混乱，工程运营商和设备生产商多以中小企业为主，市场集中度一般。

市场重视程度不高。一方面，目前餐厨垃圾处理行业PPP项目入库较少，与其他行业入库情况相比还有较大的差距，这也说明我国餐厨垃圾PPP领域还有巨大的发展潜力；另一方面，我国各地区餐厨垃圾处理设施建设能力相差较大，从区域分布来看，东部沿海地区和中部地区入库项目占比较大，说明经济发达地区对餐厨垃圾处理的重视程度较高。

处理技术创新能力不足。目前，餐厨垃圾处理技术主要采用厌氧发酵和厌氧消化两种，但厌氧发酵存在处理成本高、耗能大、污染大、处理不完全的缺点，厌氧消化虽被认为是当前餐厨垃圾处理中最为环保的有机处理方法，但是若处理不当，也容易对环境造成一定的污染。

对此，沈星表示，应建立明确的盈利机制和补贴机制。目前，餐厨垃圾处理运行补贴主要靠地方政府财政支出，各地差别很大，这会对市场的发展和项目的长期稳定运行造成影响。

“一方面，餐厨废弃物处理的特点是收运阶段难度大，成本高，没有收益，终端处理和产品生产阶段有经营收益，特别是废弃油脂生产生物柴油的收益较高。根据项目特点，可在进行项目回报机制设计时只对项目的餐厨废弃物收运进行补贴，项目终端产品生产不给予补贴。政府要求社会资本利用自身专业和技术优势进行创新和开发，提高产品质量，增加项目收益，用终端产品的利润弥补收运中的部分成本，落实PPP项目的物有所值，最终实现双方的共赢。”

“另一方面，建议双方可采用按月支付实际处理费用、按年结算补偿或超额处理费用的结算方式，尽可能剔除小概率事件对处理量和支付金额的影响。”沈星表示。

“同时，要培养社会资本的跨区域经营能力。”沈星建议，餐厨垃圾处理行业具有区域性的特点，仅在所属地范围内经营，会限制企业的进一步发展，在行业发展处于各企业“攻城拔寨”的阶段，餐厨垃圾处理企业的跨区域项目复制能力显得尤为重要。

数据显示，在处于项目执行阶段的13家中标企业中，大部分为跨区域经营，可见跨区域经营的重要性。未来，拥有跨区域经营能力的企业将拥有更广阔的前景。

“市场发展空间巨大，社会资本应加快布局。”沈星坦言，餐厨垃圾处理PPP项目的发展处于起步阶段，存在大量的市场机会，未来环卫市场将从大中城市向区县城市下沉，因此社会资本应聚焦中西部地区尤其是区县市场，尽快“跑马圈地”，做大市场份额。

按照《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，到2020年底，30%的城镇餐厨垃圾经分类收运后实现无害化处理和资源化利用。

“因此，要大力发展新餐厨垃圾处理技术。”沈星建议，政府应该引导和鼓励以技术为导向的环保企业进入餐厨废弃物处理领域，为处理工艺从传统垃圾处理工艺向新工艺（如机械预处理、微生物处理技术、厌氧消化工艺）的转变提供源动力，从而有效地提高餐厨废弃物处理的无害化、减量化以及资源化程度。