当前湖南农村饮水安全工程存在的问题和建议

湖南省从2005年启动农村饮水安全工程建设以来，历经“十一五”“十二五”大规模饮水安全建设和“十三五”进一步巩固提升两个阶段，农村饮水安全保障能力极大提升。随着社会发展，农村居民用水需求日益增长，供需矛盾和管理运营问题不断显现，中心调研组在深入水利厅、卫生健康委等部门以及常德等市县调研的基础上，认为以更高标准推进工程建设、改造和管理，保障长效运行，是农村饮水安全工程化解供需矛盾、实现良性发展的主要途径。

一、湖南省农村饮水安全工程建设概况

（一）大规模饮水安全建设阶段

2005年，国家开始实施农村饮水安全工程，截至2015年底，全省共投入171亿元，其中中央108亿元，省级24亿元，其他39亿元，建成各类工程2.67万处，累计解决了3480万农村人口饮水不安全问题。

（二）巩固提升阶段

自2016年湖南省农村安全饮水工程进入巩固提升阶段，到2018年底，共完成投资124.1亿元，兴建工程10584处；巩固提升农村饮水安全人口1099.6万人，其中建档立卡贫困人口439.6万人；农村自来水普及率达到86.51%，比2016年提高9.9个百分点；农村饮水工程水质合格率67.11%，比2016年提高12个百分点。

二、农村饮水安全工程进一步巩固提升需解决的主要问题

（一）后续巩固提升任务重，资金筹集难

一是待巩固提升人口还较多。按照《湖南省农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》中要求的2020年水质合格率达到78%，全省待巩固提升人口为586万人，若按照2020年全面建成小康社会的要求，水质全面合格达标，全省待巩固提升人口1768万人。

二是新建改造任务重、难度大。一方面是后期需新建工程难度增加。随着农村饮水安全工程的推进，人口相对集中的平原、湖区已基本覆盖，未覆盖的大部分都是山丘区。由于山丘区地形复杂、高差变化大、人口分散等特点，主体工程选址难、水源选择难、供水网络长、加压等设备需求多、网管铺设难度大，因此工程建设难度和成本相对增加。另一方面是早期建成供水工程需改造量大。早期建成的供水工程大部分规模较小，目前全省小型分散、低标准的“单村单组”工程数量占比85%以上，这批工程提标改造难度和资金需求较大。

三是地方政府筹资难，资金缺口较大。部分地方政府依靠国家和省级奖补资金的思想仍占主导，主动筹资积极性不足。“十三五”以前，国省奖补资金占工程使用资金80%左右，进入巩固提升阶段以后，农村安全饮水工程按贫困人口500元/人、非贫困人口120元/人标准进行补助，不足部分由县级地方政府筹集，部分地方政府筹集资金的积极性不高，工作推动措施效果不明显。有需求农民人数增加，但国家和省级规划人口有限。部分地区因农民生活需求，工程整体推进较快，人口计划不足，如常德市鼎城区有10万人未进入国家规划，但已实现了全区饮水安全全覆盖，形成了约3800万元的资金缺口。巩固提升工程资金需求量大，但筹资难度加大。市县需筹措的建设资金缺口较大，其中贫困县“十三五”规划解决人口需投资56.86亿元，而实际需求是规划人口的两倍，国省补助资金落实15.51亿元，这一缺口需要地方政府解决。但化解政府债务风险背景下，银行中长期贷款、PPP融资等难度加大，地方政府筹措资金难。

（二）供水保障能力还存在不足

一是水质安全风险大。根据近年来卫生部门检测结果，在放宽检测指标的情况下，全省农村供水的水质合格率仍然偏低，2018年农村饮水安全工程水质合格率为67.11%，与2020年目标还有较大差距，主要原因包括以下几个方面。水源保护地划定滞后。县级以上千吨万人水源地划定虽已完成，但是千人以上和乡镇一级千吨万人水源保护地划定滞后。水源水质不稳定。地下水水源方面，洞庭湖区域地下水普遍铁锰超标严重、部分氨氮超标，加药处理不及时易造成水质不达标；地表水水源大部分采用水库水，部分水库在枯水季节水质恶化，但水厂在处理能力不足的情况下依然被迫供水。散小工程处理能力欠缺。部分水厂管理、工作人员普遍专业技能素质低，消毒净化处理操作不规范；部分水厂缺乏有效的消毒设备、净水设施，20吨以下饮水工程基本没有配备净化设施。水质检测还存在不足。目前仍有部分千吨万人规模以上水厂未按规定建立水质化验室，规模以下水厂自检设备和人员更加缺乏；机构检测一般采取县级水质检测机构月巡检、卫生计生部门季抽检的方式，难以对水质稳定达标形成保障。

二是水量难以保障。农村安全饮水工程因为农村居民用水高峰集中、水源地水量变化、工程设计标准偏低等影响供水能力相对不足。水源地水量不稳定。部分地下水水源随着饮水工程运行，水位下降严重，严重影响供水能力，有些甚至不能保证正常供水。水库和山丘区泉水作为水源受天气影响较大，在旱季供水能力降低比较严重，部分小型水库受降水量较少极端天气的影响甚至断水，如汉寿县白家铺集中供水厂，出现过连续128天没有供饮用水的情况。供水设计标准和增压能力偏低。目前我省早期农村安全饮水工程大部分按照人均每天用水定额60-80升的标准进行设计，后提高到100升左右，但对比城市供水150升每人每天的标准明显偏低，随着农村居民生活水平提高，用水量明显增大，原有水量标准已不能满足居民用水需要。部分水厂采取重力供水，未采取加压措施，因地势产生的供水不均现象严重。

（三）多数农村安全饮水工程还难以实现良性运行

一是运营管理水平偏低。全省已建成的农村安全饮水工程的运营形式有县级水利部门管理、乡镇管理、村组集体管理、承包管理、买断经营和自建自管等，其中非专业化经营管理占90%以上，这些工程缺少懂业务的运行管理人员，多数从业人员未经过正规培训，专业技术人员不足10%，专业技能差，管理水平偏低。

二是运行成本高，收益难以保障。我省农村安全饮水工程普遍未实现盈利，水利厅2018年6月调研数据显示，我省贫困地区水厂仅2.4%实现了盈利。首先是电费成本高。我省农村安全饮水工程用电执行的是农村居民生活电价，抽水电费成为运行成本中比较大的一项支出，调研中规模水厂电费成本占总成本比重20%左右，单村水厂在40%以上，二次能耗规模水厂35%以上。其次是收费难，收费成本高。农村地区水表普遍采用机械表，水费收取方式以上门收取为主，水费回收率低，2018年全省约为60%。抄收费用在水厂成本中占比较大，如汉寿江东湖水厂2018年占比约14%。再次是维护费用高。目前大部分水厂的经营状态决定难以从水费中提取维修和养护费用，多数县级财政未落实农村饮水安全工程维修养护资金，随着设备老化，维护费用逐年增多，资金不足制约了工程的良性运行。

三是水厂超负荷运行和运行不足现象同时存在。一方面是工程效益未充分发挥。部分地区尤其是贫困地区由于大量农村居民进城务工，且农村居民用水观念尚未完全转变，仍更愿意用自来水以外的其他方式取水，导致实际供水人口较设计值偏低。另一方面是水厂“小马拉大车”现象严重。一些地区由于居民用水需求较高，原有水厂设计供水量已经不能满足需求，为保障供水，只能采取超负荷运行的方式，尤其节假日高峰期，这一现象更加普遍。

（四）管理力量薄弱，工程设施保护难

一是缺乏专业管理人员和管理机构。虽然大部分县建立了农村供水工程管理机构，但仍有少部分县还未建立县级农村供水专管机构，管理体制和营运机制尚未健全。有些县设立了乡镇供水工程管理站，但由于受编制制约，工作人员一般只有2到3人，要实现对几十个供水工程、几十万用户的管理，难度非常大。

二是工程设施破坏现象时有发生。农村供水点多线长面广，管网覆盖范围大，工程保护难度大，且遭到破坏不易察觉。现有管网大多沿公路、渠道埋设，在农村建房、农机作业、沟渠清淤等生产建设过程中易受到破坏。此外，乡村公路“窄改宽”建设，沿线的供水管网损坏较多，还有部分管网因公路改宽被埋入路中，后期损坏后无法及时发现，且抢修难度大。干旱季节农村群众擅自破坏管网进行灌溉、偷水养殖的事件屡禁不止，私接水管、改接水表等避交水费现象大量存在，且缺乏有效的法律手段进行处理。

三、满足群众需求，实现湖南省农村饮水安全工程可持续发展建议

（一）科学推进饮水工程“三化”发展

坚持城乡供水一体化大方向，以规模化供水为主体，管理专业化为主流，努力提升农村供水发展再上新台阶。一是分类推进规模化发展。对现有的大型地表水厂，重点进行巩固提升，提高水厂的供水能力和覆盖面积；对中小型集中供水工程采取并网为主的方式进行改造，对不具备并网条件的单村供水工程，进行配套改造；充分利用城镇自来水厂、现有规模较大农村水厂的富余供水能力，延伸供水管网。二是创新运营模式。加快农村供水基础设施产权制度改革，积极创新工程运行管理模式，落实专业化管理机构，继续推进以县为单位建立管理服务机构，鼓励建立供水户协会、公私合营建立股份制公司以及政府购买服务等新的工程运行管理形式。三是分步推进城乡供水一体化。优先面积较小、当前自来水覆盖率偏低的县（市、区），借鉴“武冈模式”，以“BOT+ROT”的PPP融资方式，推进整县市区城乡供水一体化；其他地区可采取城镇自来水厂对农村自来水厂供水的方式逐步推进城乡供水一体化。四是提高设计标准，推进现有管网改造。按照城乡一体要求，以城市人均日供水标准对现有农村地区供水管网进行逐步改造，对新建安全饮水工程按城市供水标准进行设计。

（二）加强工程建设改造的资金支持力度

通过争取国家资金、加强奖补支持、鼓励融资等多种方式，保障巩固提升工程资金需求，缓解基层资金压力。一是积极争取中央预算内投资。对于已经解决但没有纳入国家建设规划的人口，积极争取纳入中央预算，或争取以奖代补的方式进行扶持；争取提高贫困地区饮水安全工程的补助标准。二是调整奖补政策。建议以工程量作为奖补标准的依据；按照工程建设成本，适当提高补助标准；按照有利于推进“三化”的原则，将奖励资金范围扩大到推进“三化”项目建设任务完成较好的县市区。三是加大PPP模式支持力度。对农村饮水安全工程PPP项目尤其是城乡一体化项目在行政审批方面开辟绿色通道。鼓励市县政府采取“存量TOT+新建项目BOT”“BOT+ROT”等PPP模式推动本地区饮水安全工程建设。

（三）保障农村饮水安全工程长效运行

实现长效运行，需要从农村饮水安全工程市场和民生特性出发，使成本降低、运营科学，使经营者能够盈利。一是加强信息化建设。以县为单位建立农村饮水安全信息化管理体系，引入供水管网监测系统、智能水表、在线水质监测设备等，分批次对农村饮水安全工程进行信息化改造，提升企业对水量、水质实时监测调整的能力和收费收取能力。二是降低工程用电电价。借鉴山西、重庆等地经验，加强物价部门与电力部门的协调，对农村饮水安全工程电价按农业排灌电价收取，根据取水方式采取不同标准。三是适当进行水价补贴。各级地方政府可利用财政预算、非税收入、城市供水受益等渠道多方筹措资金，对水价达不到成本水平的工程给予必要的成本补贴，重点支持贫困地区，确保工程运行与合理收益。四是建立维修养护基金。建议省财政将农村饮水安全工程维修养护资金纳入财政补助范围，引导县级政府以财政补贴和水费提留作为来源建立维修养护基金，对日常维修养护进行支持。

（四）着力提升农村饮用水水质

一是加强饮用水水源地保护。加强水利部门和生态环境部门合作，加快完成千吨万人和千人以上规模农村供水工程水源水源保护区（范围）的划定工作。各职责部门和地方政府严格按照《湖南省饮用水水源保护条例》要求开展饮用水水源日常管理工作。二是提升水厂处理能力。推进中小型水厂的标准化建设和改造，督促水厂完善净化、加药、消毒、检测等水处理设施，对水厂负责人、净水工和水质检验工等关键岗位人员定期开展专业技术培训，做到特殊岗位持证上岗。三是完善农村饮水水质检测、监测体系。完善水厂自检、市县农村饮水水质检测中心巡检和各级卫生部门监测三位一体的水质保障体系，建立农村饮用水水质检测专项资金，用于提升水质日常监测能力和水厂自检能力。

（五）提升农村饮水安全工程管理和设施保护能力

一是提升管理力量。完善农村饮水安全工程管理和水质检测与监测机构，聘用专业技术人员，并纳入财政供养，增加基层管理力量，并逐步实现农村供水管理专业化。二是建立和完善农村饮水安全法律法规。建议尽快出台《湖南省农村供水条例》，从法律层面规范和保护农村供水事业健康持续发展，明确农村饮水安全的法律性质、法律地位和法律责任，确保农村饮水安全工作在水源安全、制水安全、供水安全、设备管网安全等方面有法可依，并理顺管理体制，明确管理责任。三是减少农村基建对工程设施的破坏。加强交通、水利、自然资源等部门的协调，促进农村饮水安全工程与其他工程对接和协调，在农田水利设施建设、农村公路建设等建设中综合考虑供水管网因素。