2019年起全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类

近年来，我国加速推行垃圾分类制度，全国垃圾分类工作由点到面、逐步启动、成效初显。近日，习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示:推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。他还强调，垃圾分类工作就是新时尚，垃圾综合处理需要全民参与……

推进垃圾分类，需要在“方便”与“不便”之间寻找平衡，离不开环卫部门、社区、物业公司以及居民的共同努力。现实中，收运处理渠道建设如何?居民如何真正养成垃圾分类的生活习惯?从规范立法到行为普及还有多远的距离?针对这些问题，本报记者采访了垃圾分类链条上的几个环节，推出本版专题报道，敬请关注。

● 实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现

● 目前，我国垃圾分类尚未完成行为普及，主要原因是宣传教育不足，垃圾分类还没有成为公众的自觉行动，公众存在“所有垃圾是一辆车拉走的”“分了也白分”的刻板印象

● 垃圾分类立法重点是树立敬畏意识。除了引导市民的分类意识，建立配套设施也十分重要。赋予公民环境权，有利于提高公众的环境意识和法律意识，鼓励公众参与环境保护，并对污染环境者形成监督压力

垃圾分类看似是“小事”，实则是“大事”。

“推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。”近日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对垃圾分类工作作出重要指示。

习近平指出，要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。

不断夯实政策基础

持续推进垃圾分类

垃圾处理事关千家万户。习近平一直重视垃圾处理、环境整治工作。

“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”2016年12月，习近平在中央财经领导小组第十四次会议上强调，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

去年11月，习近平在上海考察调研时，来到上海虹口区市民驿站，此时来自居委会、企业的几位年轻人正在交流社区推广垃圾分类的做法。习近平仔细询问了有关情况。一名年轻人称，公益活动已经成为新时尚。习近平强调，垃圾分类工作就是新时尚，垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好。

2019年春节前夕，习近平在北京看望慰问基层干部群众时来到草厂四条胡同，在和居民交谈时强调，希望老街坊们养成文明健康的生活方式，搞好垃圾分类和环境卫生。

习近平为何如此重视垃圾分类处理这件“小事”?

在近日对垃圾分类工作作出的重要指示中，习近平强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。

完善垃圾分类过程，也是环境保护的重要一环。

2018年5月，习近平在全国生态环境保护大会上强调，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

推进垃圾分类工作，一份清晰的日程表已经呈现在眼前:2019年起，全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2020年年底46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统，2025年年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。

早在2017年，国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，确定46个重点城市实施生活垃圾强制分类。截至目前，46个重点城市均已开展生活垃圾分类投放、收集、运输和处理设施体系建设，多个城市生活垃圾分类工作已初见成效。

在零废弃联盟政策顾问、环境史博士毛达看来，《生活垃圾分类制度实施方案》为生活垃圾分类制度实施制定了路线图，在垃圾分类工作中，“大的政策环境很重要，有了政策基础其他工作才能推进”。

据毛达介绍，自2015年，生态文明建设的制度改革总体方案中提出垃圾要强制分类后，政府方面就体现出了落到实处的决心和意志，“这是近年来，中国在垃圾分类方面最根本的变化”。

多地探索落实办法

两网融合值得期待

实际上，关于垃圾分类，各地已经在不断探索。

早在2011年，广州市就率先出台全国第一部规范生活垃圾分类的政府规章。2015年，又颁布了《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理(试行)办法》。然而，垃圾“围城”的困境仍然没有得到完全破解。直到2017年，广州市人大常委会对生活垃圾分类管理进行专门立法，第一次把垃圾分类作为一个全流程和全环节的整体。

作为国家第一批生活垃圾分类示范城市，浙江省杭州市于2015年12月1日起施行《杭州市生活垃圾管理条例》，严格规范了垃圾分类，提高资源化利用效率，从源头上控制垃圾产生。

上海在推行垃圾分类20年后，今年2月通过了上海市生活垃圾管理条例，以地方性法规的形式确立了垃圾分类管理制度。

在今年全国两会上，91名人大代表提出了垃圾分类管理的议案，受到了全国人大环资委的高度重视。

毛达发现，正因为有了宏观政策的落实，如今做垃圾分类服务、收集以及运输处理的企业也越来越多。

“目前，此类企业大多还处于过渡阶段。如何将整个系统中的分类投放、收集、运输和处理联结在一起，而不是互相脱节，相关部门与企业正在不断尝试、落实技术与管理。能否拿出一套行之有效、经过验证的服务，值得期待。”毛达说，垃圾分类的方向是两网融合。

据毛达解释，过去垃圾的分类网络和再生资源回收网络是两张网，分别由两个不同的部门和渠道来处理，造成“利大抢收，利小不收”的局面。两网融合，则是把分类和回收的渠道融合，做到“利大利小都收”。

毛达告诉《法制日报》记者，目前，城市垃圾分类工作的难点、重点都是最初级的分类，“以上海为代表，重点是在推进干湿分开。对于居民的参与配合来说，干湿分开是一种很大的意识和行为改变，也对后端的运输处理设施是一种挑战。生活垃圾占比40%，有些地方甚至高达70%。如果不能干湿分开，湿垃圾不能进行资源利用，就不是完整的垃圾分类”。

据毛达介绍，针对垃圾分类工作，相关社会组织仍然在坚持宣传和动员，“在农村和城市社区，都会看到有社会组织小范围将厨余分出来资源化利用。在政府主导的垃圾分类中，民间组织的角色很重要。因为其在过去小规模的长期坚持中积攒了很多经验，有关部门可以借鉴成功的例子，进行推广，避免已经走过的弯路和反复出现的问题”。

加大宣传教育力度

主动参与自觉行动

然而，从规范立法到行为普及，通常还有一段漫长的路要走。

以北京为例，在相关条例颁布7年后，北京市人大常委会近期委托相关公司对市民生活垃圾管理情况进行调查分析。调查显示，不足两成公众了解条例的核心内容，而能够准确投放厨余垃圾的居民也仅有两成。

通过此次调查，记者注意到，即使现在很多城市已经建立了厨余分类收集运输处理系统，并运行了一段时间，但由于分类收运过程很少能被大家看见，因此很多市民仍然以为“所有垃圾是一辆车拉走的”“分了也白分”，不了解最新的垃圾收运现状，也就不信任垃圾分类口号宣传，不愿意参与。

“虽然制定了相关法律和政策，但宣传教育还不够。还没有找到一个特别好的途径，让公众能乐于接受，或者乐于参与垃圾分类。垃圾分类尚未变成广大公众、市民的自觉行动。仅有少数公民和环保人员自觉行动。”中国政法大学教授王灿发说。他曾牵头组织6所高校环境法学专家对新环境保护法实施情况进行评估，在垃圾分类立法方面颇有研究。

在王灿发看来，目前我国在垃圾分类的过程中，之所以一直没有完成行为普及，主要是推动执行力不足，公众存在“刻板印象”，认为自己分类也没用，到垃圾站就又都混在一起了。这种现象虽然存在，但有的地方已经不是这样了，不过公众可能不了解情况，“这就影响了公众参与的积极性。所以我们需要把真实的一面展现给公众。让公众了解垃圾分类是有用的、垃圾分类有什么好处”。

也正因如此，毛达认为，如果市政管理部门保证绝大部分的小区分类是分类运输的，后面不会混在一起，这样就能提供最好的保障。

以废电池回收为例，公众不清楚到底分不分，不同的地方有不同的说法，而模棱两可是大忌讳。“垃圾最后是否变成有机肥?还是去了垃圾填埋场?公众对这些信息都不清楚，因此会对垃圾分类工作产生极大的怀疑，配合度也会下降。因此，想要全民参与，在面向公众的方案上就要清晰。一是哪些要分类；二是分类之后的流向和产物。这两者要清晰，尤其是在垃圾不分类会产生罚款的阶段。”毛达说。

受访人士普遍认为，脱离开市民在源头处的分类投放，垃圾综合治理则无从谈起，所以对于大部分城市来说，首先要将垃圾分类的处理设施体系建立好，尤其是有害垃圾硬件配套要跟上(例如，末端的处理设施，中间段的安全储存设施)。

明确基本责任义务

提高个体违约成本

5月29日，北京市人大城建环保委员会方面建议修改完善《北京市生活垃圾管理条例》，通过立法明确分类投放是垃圾产生者的基本责任和义务。

有人提出，未来在条例修改过程中，要提高个体的违约成本，让市民在更严格的管理过程中习惯成自然。王灿发对此表示认可。他认为，只有设定“违约成本”，才能有谴责违法者的根据，才能要求市民按照条例去实施，“如果不把分类投放作为垃圾产生者的责任和义务，就没办法强制要求市民遵守”。

“但不能让老百姓去分类细化，应让垃圾收集和处理单位或专门机构进行细致分类。让每个老百姓细分类可能很难，普通市民只要能做到干湿分类，或者再扩大一点，进行可回收废物和有毒有害废物分类即可。垃圾分类和监督工作应该由环卫部门来管。”王灿发说。

在王灿发看来，从理念到行动，各方要如何对症下药，真正让市民心甘情愿接受垃圾分类制度所带来的“不方便”，“教育和强制缺一不可。现在市民之所以会认为垃圾分类‘不方便’，是因为垃圾分类会增加劳动或相关费用。此外，要进行引导，并给予适当奖励，这样就能促进市民主动进行垃圾分类。不过，也有的人不在乎所谓的奖励或鼓励，这种情况需要有惩罚措施加持，应该规定相关责任”。

7月1日，上海将要实施《上海市生活垃圾管理条例》，明确将“生活垃圾分类投放”确定为个人义务。根据条例，个人将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的，由城管执法部门责令立即改正；拒不改正的，处50元以上200元以下罚款。个人不履行生活垃圾分类义务且拒不改正，造成严重不良影响的，还将纳入当地公共信用信息平台。

《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》自2017年9月10日起就已实施，其明确规定，随意抛弃、倾倒、堆放生活垃圾的，单位将被处以最高5万元罚款，个人最高也将面临1000元罚款；而未分类投放的，个人最高将被罚款500元。对于多次违规被处罚的单位和个人，将被纳入执法“黑名单”系统，列为重点执法监督对象。

清华大学环境学院教授蒋建国建议，垃圾分类立法重点是树立敬畏意识。除了引导市民的分类意识，建立配套设施也十分重要。

毛达也认为，垃圾分类关键在落实。在垃圾分类立法工作中，要充分考虑到地域特色和城乡发展不平衡的现状，因地制宜，充分调动公民的积极性。

“从国家生态文明建设的大战略来看，赋予公民环境权有利于提高公众的环境意识和法律意识，鼓励公众参与环境保护，并对污染环境者形成监督压力，最终促进我国环境质量的改善。”王灿发称。