政企合作的成功样本 ——益阳市生活垃圾焚烧发电厂

湖南益阳生活垃圾焚烧发电项目备受青睐！

省财政厅与省住建厅组成调研组，对益阳市生活垃圾焚烧发电PPP项目实地调研，借鉴益阳经验，拟定全省生活垃圾焚烧发电PPP项目合同样本。

全省生活垃圾焚烧处理发电现场工作会，先后两次在益阳市召开，全面推广垃圾焚烧处理“益阳模式”。

6月12日，环境优美的益阳市生活垃圾焚烧发电厂。张剑摄

益阳市生活垃圾焚烧发电PPP项目，还被作为中国PPP沙龙（湖南）第二期论坛的唯一示范实例，同时被国家财政部、发改委分别列入第三批、第二批全国PPP示范项目。

6月8日，记者走进益阳市生活垃圾焚烧发电厂，听政府方、投资方讲述合作背后的故事，解读“益阳模式”背后的经验。

一场相互“对眼”的“婚恋”

面对“垃圾围城”困扰，益阳市决策者把解困路径指向垃圾焚烧发电。

2011年5月，益阳市政府批准筹建生活垃圾焚烧发电项目。

同年12月，益阳市政府按照招商引资方式，引进一家大型工业项目战略投资者。经过20个月协商，双方合作未取得实质性进展。2013年8月，合作关系解除。

“这个投资者首次涉足垃圾焚烧处理行业，而且选择的垃圾焚烧工艺技术，与我们的要求不同。”益阳市住建局垃圾焚烧发电项目办公室主任赵建军解释，这个“要求”，就是环保至上、人民至上。

此时，PPP模式开始在环保领域推广。这一新兴模式进入了益阳市委、市政府决策者的视野。

2013年11月，益阳市引入充分竞争机制，8家机构参与公开招标。我国垃圾焚烧发电行业规模最大、经验最丰富的投资运营商——中国光大国际有限公司以第一的成绩，被确定为项目投资者。

“这个选择，好比谈恋爱，双方‘对眼’才有戏。”赵建军介绍，益阳选光大，原因无他：光大国际公司在投标时就明确，把所有烟气排放标准提升到当时国际最高排放标准——欧盟2000，并正式写入了特许经营协议中（注：后又提升至欧盟2010标准，并在实际运营中超过欧盟2010标准）；且公开招标中垃圾处理服务费投标价上限为70元每吨，光大国际在主动提高排放标准的同时，将垃圾处理服务费报价为50元/吨，比上限降低了28%。“项目建设标准提高了，垃圾处理服务费单价降低了，这样的机构，我们当然喜欢。”

光大环保能源益阳有限公司总经理助理田祖玉表示，光大选益阳，是相中益阳投资环境好，招标公开公平公正，且履约能力强、支持力度大，“这正是我们投资人最喜欢的”。

谈恋爱，有甜到如吃蜜的时候，也有哭到眼睛红肿的时候。重大法律风险的变更由谁来承担、运营维护支出如何随物价上涨适时调整……谈到这些细节时，双方站在各自立场，也没少“吵架”。

“合同里的每一句话，可以说都是经过反复推敲。”益阳市住建局副局长蔡剑文回顾当初合同的最终拟定，颇为感慨。然而，从这个项目安全规范运行700多天、政府与社会资本合作良好的效果来看，“把好话、丑话都说在前头是对的”。

一个精心呵护的项目

益阳市生活垃圾焚烧发电厂建设可谓是紧锣密鼓：

2014年1月，益阳市政府与中国光大国际有限公司签订特许经营协议，社会资本投资3.72亿元，政府配套投资1.29亿元；

2015年1月，益阳市生活垃圾焚烧发电厂项目正式开工建设；

2016年5月底建成，6月6日正式进垃圾，6月21日圆满完成调试转入商业运行。

项目仅前期论证审批就花了整整12个月，这个进度是快还是慢？

“应该算是比较快的了。”益阳市住建局垃圾焚烧发电项目办公室主任赵建军介绍，在项目推进过程中，除技术咨询设计等单位外，还涉及到省、市、区、镇、村各级的论证审批相关单位45个，项目规划、环评、可研、核准、土地审批、报建等审批文件必须要盖的公章就不是一个小数目，益阳在12个月内将这些全部“拿下”，远远低于国内其他此类项目18到24个月的前期用时。

项目从动工到正式运行用时18个月，这个进度是快还是慢？

“也应该算是快的。”光大环保能源益阳有限公司总经理助理田祖玉介绍，有清晰的项目边界条件和公正严谨的特许经营协议作基础，有合作双方的诚实守信作保障，项目进展非常顺利，建设任务完成用时相比国内同类项目减少7个月。

两个“快”的背后，需要政府以实际行动支持项目前期准备工作，需要有牵头单位负责协调相关部门单位之间互相牵制、推诿扯皮的问题。

益阳市政府为此成立了专门的项目建设领导小组。分管副市长主持的专门协调会议就开了20多次。

市住建局成立了垃圾焚烧发电项目办公室，牵头负责各项论证和审批申报，4名专职工作人员一头扎进项目，仅学习资料就堆满了一书桌。

财政、发改、国土、规划、环保、法制等多个部门积极参与，派出专人跟踪服务，不管工作怎样调整，中途绝不换人。

项目所在地益阳高新区、谢林港镇也相应成立了专门班子，全力做好征地拆迁安置协调等工作。

“专业的事，需要专业的人来做。引入专业咨询机构，作用非常大。”全程服务该项目的益阳市住建局公用事业科副科长张剑介绍，益阳市生活垃圾焚烧发电厂是益阳市第一个以PPP模式建设的基础设施民生工程项目，政府缺乏运作经验；引入专业咨询机构能有效解决公平、公正设置合作条件等专业问题，确保项目顺利实施。

田祖玉则用一个事实，佐证了政府PPP项目引入专业咨询机构的重要性：中国光大国际有限公司与益阳市政府协议谈判仅花了半天时间，因为此前在北京大岳咨询公司的专业指导下，项目的特许权协议和垃圾服务协议已非常清晰，责权利关系十分明确。