我国碳市场建设的总体进展及下一步建议

温室气体排放增加将会影响人类生存已成为共识，应对气候变化已是标志性的全球议题，我国应当积极参与并在全球气候治理体系建设中发挥引领作用。我国正处于全国碳市场的建设初期，应当牢记温室气体减排初心，积极履行国际减排承诺，加快建设进度，建成切实可行、稳定运行的全国碳市场。

一、全球应对气候变化的形势

现代主流科学模拟显示，大气中二氧化碳浓度加倍会引起全球温升3±1.5℃。政府间气候变化专业委员会（IPCC）的五次评估，证实了人为因素导致气候变化的科学结论，对全球共同应对气候变化的政治进程产生了重大影响。

（一）应对气候变化的国际政治格局

碳排放权就是发展权，应对气候变化是一个长期复杂的全球性问题，是涉及国家利益的国际政治问题，一定程度上受全球政治格局的影响。

发达国家和发展中国家形成两大阵营，各阵营内又有所分化。发达国家工业化进程是碳排放的主要因素，且推动减排有利于其输出技术和标准、提高国际竞争力，但对于发展中国家，减排则可能限制潜在的经济增长空间，因此形成了两大对立阵营。由于利益诉求的差异，气候谈判形成了三股力量，即欧盟、欧盟以外发达国家（又称“伞形集团”）、发展中国家（77国集团+中国）。随着中国排放量取代美国居世界首位、发展中国家间经济发展差异加大以及发达国家的鼓动等原因，发展中国家中的小岛国、最不发达国家和中等收入国家之间的立场出现了分歧，但格局尚未有根本性变化。

共同但有区别的责任是矛盾焦点，部分发达国家不愿承担。《联合国气候变化框架公约》约定发达国家和发展中国家要承担共同但有区别责任，前者要为后者提供减排技术和资金，这一原则当前受到发达国家的挑战。因不满《京都议定书》中发展中国家不承担实质性义务，美国拒绝该协议，由此气候变化国际合作进程进入了长期低潮。尽管巴厘路线图通过发达国家减缓承诺和发展中国家适当减缓行动的双轨安排把美国拉回谈判，但对这种安排的理解仍有重大分歧。

（二）主要国家应对气候变化的现状

伞型集团中，美国和日本态度消极，韩国较为积极。美国，唐纳德·特朗普认为《巴黎协定》会带来“苛刻财政和经济负担”并于2018年6月宣布退出，公布了“美国第一能源计划”，该计划反对美国在应对气候变化中发挥领导作用、不给自身能源和碳排放设限等；日本，在京都谈判之初曾附和美国反对量化减排指标，《巴黎协定》通过后，日本表示无法兑现2050年温室气体排放量较目前减少80%的长期目标；韩国，落实《巴黎协定》的意志较为坚定，组建了直属于国家总理的气候变化协约对策机构，其《绿色经济增长法》将应对气候变化、建设低碳社会作为实现绿色增长的重要组成部分。

欧盟在应对气候变化上一直态度积极。欧盟主要国家前期均通过了相关立法，如英国《气候变化法》、法国《法国环境法典》和《电力自由法》、德国《可再生能源法》和《可再生能源法修订案》等。法国，G20大阪峰会期间，法国重申了加强应对气候变化国际合作、推动《巴黎协定》全面有效实施的承诺。英国，2019年6月，英国政府向议会递交针对现行“气候变化法案”的修正案，提出2050年前实现温室气体净零排放新目标。德国，将在2038年前逐步淘汰燃煤发电，到2030年时通过一系列措施将温室气体排放量降至比1990年减少55%。其他欧洲国家也在考虑淘汰燃煤发电，以应对气候变化。

中国一直积极致力于应对气候变化。作为最大的碳排放国和最大的发展中国家，中国积极应对气候变化是可持续发展的内在要求，中国多次强调将会积极落实《巴黎协定》。中国提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，非化石能源占比提高到20%，单位GDP碳排放比2005年下降60%~65%，森林蓄积量增加45亿立方米。党的十九大报告提出中国要成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，中国有信心和决心实现承诺。

通过总量控制下的市场化机制实现温室气体减排，已成为多数国家的政策选择。欧盟、美国加州、日本、澳大利亚、韩国和新西兰等国家和地区纷纷建立了各具特色的碳排放权交易市场，为我国应对气候变化，建立全国碳市场提供了有益的参考。

二、我国碳市场建设总体进展和成效

我国碳市场建设主要分为两部分：一是区域碳交易试点建设，基本已正常运行5年以上；二是全国统一碳市场建设，当前还处于制度体系建设阶段，尚未正式交易。

（一）总体进展

碳交易试点工作进展。2011年10月底，国家发展改革委批准了北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7省市开展碳交易试点，具体制度不做统一要求，各试点地区可自行设计试点碳交易体系。各试点制度体系基本相同，包括建立法律法规的制度支撑，确定纳入门槛和分配方法的配额分配方案，建设涵盖各类交易要素的交易市场，制定规范的核查指南和核查机构管理规定，开发稳定高效的注册登记、交易和排放数据报送系统，制定中国核证自愿减排量抵消制度和开展各类能力建设等。由于产业结构不同带来的制度设计差异，试点为全国碳市场提供了丰富的经验借鉴。

构建全国碳市场体系的探索。在试点碳市场运行的同时，国家就开始了全国统一碳市场建设的探索。一方面，2012年6月出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，建立了温室气体自愿减排交易市场，推动了自愿减排项目开发和利用，形成了规范的管理机制；另一方面，建设强制碳市场，推动应对气候变化立法和管理条例等顶层设计，研究制定行业配额分配方案，依托试点建设交易系统和注册登记系统等支撑平台及运营平台，开展全国范围覆盖行业的企业温室气体核查工作，研究登记机构、交易机构和核查机构等相关方的管理制度，充分调研试点和企业并开展各类能力建设等。

（二）建设成效

试点碳市场进行了有益探索。至2014年6月，7个试点全部启动了交易，经过数年运行，碳交易试点工作取得显著成效。一是建立了独具特色的制度体系和工作机制，试点省市间产业结构差异较大，各试点根据实际情况设计了不同的制度体系，组建了运行有效的工作机制。二是市场配置环境资源的作用逐渐发挥，碳价格激励企业减排的机制初步形成，截至2019年6月，7个试点配额现货交易约3.4亿吨，交易额约66.2亿元，湖北试点部分纳入企业通过碳市场获利达3.5亿元，湖北纳入企业四年累计减排超过2000万吨。三是开发了系统支撑平台，积累了系统设计和平台运营的经验，培养了一批专业化人才。试点工作为全国碳市场建设打下了较好的基础，也为全国碳市场建设积累了实践经验。

全国碳市场初步完成了制度体系设计。2017年12月，国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着正式启动全国碳排放交易体系。国家明确了全国碳排放权注册登记系统和交易系统分别由湖北省和上海市牵头承建，并组织研究设计了两个系统的建设方案，全国企业温室气体排放数据直报系统建设也在推进中。《碳排放配额总量设定和分配技术指南》《碳排放核查管理办法》和两个系统的管理办法等主要制度的起草也基本完成。2019年4月，《碳排放权交易管理暂行条例》对外征求意见。根据安排，我国将在2020年正式启动全国碳市场的交易，初步先纳入电力行业，再逐步纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和航空等7个行业。

三、下一步工作重点和建议

未来一段时期，全国碳市场仍然面临艰巨的挑战，必须结合国际、国内新形势和新要求，聚焦关键问题，探索解决方案，切实处理好全国碳排放交易目标、政策、制度、支撑系统和试点的关系，谋划好工作思路，做好重点工作。

（一）重点工作

一是加快建立完善全国碳市场制度体系。进一步加强全国碳市场顶层设计，尽快出台全国碳排放权交易管理条例，进一步完善碳市场的法律制度和政策导向。统筹协调全国碳市场建设工作，配额分配管理、市场管理与监督制度建设和市场建设经费保障。有序推进温室气体自愿减排交易机制改革。明确中央、地方、行业和企业的任务分工，抓好各项建设任务落实，充分调动各方积极性，共同推动全国碳市场建设。

二是加快推进全国碳市场基础设施建设。支撑系统包括注册登记结算系统和交易系统，是开展碳交易的物理基础平台。应尽快加强对支撑系统承建省市和联建9个省市建设任务的统筹协调，加快出台系统管理办法；推进系统间的链接，加快系统测试运行和重点排放企业在系统的开户工作；督促承担单位开展系统的技术研究和创新，进一步提高系统的稳定性和安全性。

三是推动重点单位碳排放报告、核查和配额制度建设。加快制定重点企业温室气体排放核算、报告和核查管理办法，完善企业温室气体核算报告指南与技术规范。督促指导各地方开展碳排放数据的报送、核算与核查，以及制定监测计划有关工作。加强第三方核查机构培育和管理工作力度，避免涉及关联交易的风险，确保核查数据质量。同时，加快企业排放信息披露制度建设，落实资金保障，支持地方开展碳盘查工作，共同做实碳排放数据基础工作。

（二）相关建议

一是要处理好减排目标和经济发展的关系。当前，我国经济处于增速放缓、传统动能趋弱、向高质量发展转变的阶段。尽快设立切实可行的减排目标，不但有利于促进碳市场的平稳有序发展，也有利于培育新的经济增长点。因此，有关部门应结合好我国经济形势和2030年左右达峰的基本趋势，进一步加强全国碳市场的减排目标设计研究，加快研究成果转化为政策目标，进一步完善碳市场政策导向，增强各政府部门间、中央和地方、政府和企业间的沟通协调，探索出适应现有经济发展方向的阶段减排目标，并与“十四五”规划、国家自主贡献目标形成有效衔接。

二是要处理好试点和全国碳市场的关系。试点碳市场不仅为全国碳市场建设积累了宝贵经验，也在机构建设、市场培育、技术创新、人才队伍等方面为全国碳市场奠定了基础。为实现试点碳市场向全国碳市场的平稳过渡，一方面要支持试点碳市场的建设，鼓励试点碳市场在制度基础、市场要素、工作系统等方面向全国碳市场靠拢，引导试点碳市场妥善处理好试点配额和全国碳市场配额的管理；另一方面，要继续深化试点碳市场，发挥试点碳市场先行先试的作用，鼓励地方试点创新，并继续为全国碳市场建设提供有益经验。

三是处理好转隶后工作关系，做好能力建设。根据党中央、国务院安排部署，全国碳市场的建设工作转隶到生态环境部，相应的地方主管部门和支撑单位也发生改变。因此必须根据全国碳市场建设工作面临的新形势和新要求，做好协调工作，发挥生态环境系统数据监测、环保执法等优势。适时开展能力建设工作，构建好能力建设长效机制，统一编制培训教材，开展多层次、多形式的能力建设活动，加大建设资金保障，确保碳市场人才基础牢固，最大程度保障好全国碳市场建设工作的稳定性和延续性。