中国垃圾分类及处理行业政策规划全面解析

第一节 2000年住建部首次提出在8个城市试点垃圾分类

为解决终端垃圾处理的难题，住建部在2000年6月发布《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，首次提出8个垃圾分类试点城市：北京、上海、广州、南京、杭州、深圳、厦门、桂林。但由于居民端意识不强、政府出资不够、垃圾分类产业链不完善等因素，首批试点城市均未有明显效果。但首批试点城市仍没有停止脚步，2013年，北京试行垃圾定量定时定点投放、上海市政府推行《上海市促进生活垃圾分类减量办法（草案）》、广州实行垃圾计量收费、南京市实行《南京市生活垃圾分类管理办法》。虽然垃圾分类效果有所改善，但由于市民对于垃圾分类知识匮乏，垃圾正确投放率仅为10%-20%。

第二节 加强“生活垃圾分类回收”与“再生资源回收”有效衔接

2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》这两个环保产业的顶层文件出台，明确要求加强“生活垃圾分类回收”与“再生资源回收”有效衔接。2016年承接《关于加快推进生态文明建设的意见》中构建资源循环利用体系要求，在“十三五”工作中做了相应部署，其中北京和上海均要求到“十三五”末实现原生垃圾零填埋。

第三节 2017年，我国垃圾分类产业政策开始密集发布

2017年我国垃圾分类产业政策开始密集发布。

2017年3月，住建部、发改委联合发布《生活垃圾分类制度实施方案》，指出到2020年底，要基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。

同年12月，住建部发布的《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》确定北京、天津、上海等46个重点城市先行实施生活垃圾分类。《通知》要求“2020年年底前，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，基本形成相应的法律法规和标准体系，形成一批可复制、可推广的模式。在进入焚烧和填埋设施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率合计达到35%以上。2035年前，46个重点城市全面建立城市生活垃圾分类制度，垃圾分类达到国际先进水平。”

第四节 确立“产生者付费”原则，建立差别化的生活垃圾排放收费制度

我国的生活垃圾处理收费制度建立始于2002年，虽有相关政策推动，但实施情况并不理想，收费制度的强制性和规范性有较大欠缺，导致收费制度的推广和实施就此搁浅；2017年，随着我国具备了全面推行垃圾分类制度的基础（居民素质提升，垃圾收运处置设施初具规模），垃圾分类收费制度重新被提起。

2018年7月，国家发改委下发《国家发改委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，明确了全国建立健全固体废物处理收费机制。意见还提出加快建立有利于促进垃圾分类的激励约束机制，对具备条件的居民用户实行计量收费和差别化收费。

2019年6月25日全国人大常委会审议通过《固体废物污染环境防治法修订草案》，草案提出“产生者付费”原则，建立差别化的生活垃圾排放收费制度。

目前国内大型城市居民生活垃圾收费形式仍以定额收费和附征于公用事业收费系统为主，计量收费制度正处于探索制定阶段。2019年《深圳经济特区生活垃圾分类投放规定(草案)》提出深圳将逐步建立分类计价、计量收费的生活垃圾处理收费制度。

第五节 九部门联合发通知，全面启动地级及以上城市生活垃圾分类工作

2019年6月份，住建部等9部门联合发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》提出，自2019年起，全国地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作；2020年底，46个重点城市要基本建成垃圾分类处理系统；2022年前，各地级城市至少有1个区实现生活垃圾分类全覆盖；2025年底前，全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统。

第六节 各地垃圾分类奖惩措施相继出台

图表 1：主要城市垃圾分类奖惩措施情况

资料来源：各地政府官网

第七节 其他垃圾分类及处理支持政策梳理

一、垃圾渗滤液处理政策规划

随着《中国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》、《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《“十三五”生态环境保护规划》等有关政策的逐渐出台与落实，环保监管不断趋严，垃圾渗滤液处理需求不断释放。根据前述政策规划：“十三五”期间，规划新增生活垃圾无害化处理能力49万吨/日，生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理能力的比例达到50%。按照焚烧处理和填埋处理各占一半的比例计算，“十三五”期间我国将新增渗滤液处理投资规模约171.5亿元。

二、厨余垃圾处理政策规划

随着国家《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》、《生活垃圾分类制度实施方案》等生活垃圾分类各项制度的逐步落实, 垃圾分类产业市场化进程将急速加快。根据《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2017年全国202个大、中城市共产生20194.4万吨生活垃圾，处置率达到99.5%。按照生活垃圾中的厨余垃圾占比为40%计算，则我国大、中城市约有8037.4万吨的厨余垃圾需要处理，市场需求巨大。

根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用能力建设，根据各地餐厨垃圾产生量及分布等因素，鼓励使用餐厨垃圾生产油脂、沼气、有机肥、土壤改良剂、饲料添加剂等。到十三五末，力争新增餐厨垃圾处理能力3.44万吨/日，城市基本建立餐厨垃圾回收和再生利用体系。十三五期间全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约2518.4亿元，其中餐厨垃圾专项工程投资183.5亿元。

图表 2：十三五全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设投资

资料来源：发改委、韦伯咨询

三、农业废弃物处理政策规划

自2014年国务院出台《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》之后，病死畜禽项目在全国快速铺开了一大批试点项目，基本形成了可行的商业模式，并给予了配套的补贴措施和优惠政策。未来或将进一步扩大试点服务范围和完善病死畜禽的处理布局。国务院出台了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》、《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》、《农业农村污染治理攻坚战行动计划》等，进一步对农村面源污染、粪污治理、病死畜禽处理进行规范并鼓励引入社会资本参与治理，农业面临着水体、土壤、大气治理的艰巨任务，但如何形成可持续的商业模式仍需进一步探讨。

四、垃圾焚烧发电政策规划

在国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》中提出，“十三五”大中型城市将重点发展生活垃圾焚烧发电技术，鼓励区域共建共享焚烧处理设施，到2020年，垃圾焚烧处理率达到40%。

“十三五”规划中，垃圾焚烧的规划产能也将从2015年的23.5万吨/日上升至59万吨/日，预计到2035年将达到124.55万吨/日，焚烧占比75%。产业进入产能加速扩张阶段。2017年初,生态环境部在垃圾焚烧发电行业开展了“装、树、联”工作，标志着垃圾焚烧的环境监管进入了新阶段。

根据“十三五”垃圾处理设施规划，生活垃圾无害化处理能力覆盖到建制镇，减少原生垃圾填埋量，加大生活垃圾处理设施污染防治和改造升级力度。到2020年底，具备条件的直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）实现原生垃圾“零填埋”，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。建制镇产生的生活垃圾就近纳入县级或市级垃圾处理设施集中处理，原则上建制镇不单独建设处理设施。生活垃圾发电项目将继续向城镇延伸，也将带来已覆盖生活垃圾发电项目的区域改扩建机会。

《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》和《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》等政策的出台，引领和规范垃圾焚烧项目中标价格回归理性。未来垃圾焚烧市场将进一步迈上规范发展、质量取胜的新台阶。

五、动力蓄电池回收利用政策规划

2018年2月22日，工信部等七部委联合发布了《新能源汽车动力蓄电池回收利用试点实施方案》。到2020年，建立完善动力蓄电池回收利用体系，探索形成动力蓄电池回收利用创新商业合作模式。建设若干再生利用示范生产线，建设一批退役动力蓄电池高效回收、高值利用的先进示范项目，培育一批动力蓄电池回收利用标杆企业，研发推广一批动力蓄电池回收利用关键技术，发布一批动力蓄电池回收利用相关技术标准，研究提出促进动力蓄电池回收利用的政策措施。

六、电子废弃物处理政策规划

国家对电子废弃物处理行业实行准入政策，取得废电处理资格，并且进入财政部、环境保护部、国家发展改革委与工业和信息化部联合下发的废电处理基金补贴企业名单的企业，对列入《废弃电器电子产品处理目录》的废电进行处理，方可申请基金补贴。

2012年7月1日，《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》正式落地实施，电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器和微型计算机等5类产品生产者和进口产品的收货人或者其代理人将被征收废旧基金，标准从7元/台到13元/台不等，而拥有资格的拆解企业则可享受35元/台～85元/台的补贴。

图表 3：2012-2019年中国废弃电子回收处理行业基金补贴标准（元/台）

资料来源：财政部、韦伯咨询整理

2015年2月9日，国家发展改革委、环境保护部、工业和信息化部、财政部、海关总署、税务总局共同公布了《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》，自2016年3月1日起实施，据此目录，2016年3月1日起，纳入国家废电处理基金补贴目录的有电视机、电冰箱、洗衣机、空气调节器、微型计算机、吸油烟机、电热水器、燃气热水器、打印机、复印机、传真机、监视器、移动通信手持机和电话单机等14类产品。

截止2018年末，国家有关部委局累计公布了五批废电处理基金补贴企业名单，根据环境保护部废弃电器电子产品处理管理信息系统显示，全国纳入国家废电处理基金补贴企业名单的企业共计109家。

图表 4：2012-2019年中国废弃电子回收处理行业基金补贴企业（家）

资料来源：财政部、韦伯咨询整理

国务院办公厅于2017年7月下发《关于禁止洋垃圾入境推动固体废物进口管理制度改革实施方案》，我国将全面禁止洋垃圾入境，逐步有序减少固体废物进口种类和数量，要求提升国内固体废物回收利用水平，提高国内固体废物的回收利用率，提高废电拆解利用水平。