张世秋：大气污染防治在未来需要不断强化社会经济分析

2019年11月26日，由亚洲清洁空气中心主办的“2019中国蓝天观察论坛”在北京举行。会议以“ ‘十四五’展望——协同、深化、突破”为主题，各方代表深入解读当下大气污染治理的关键问题和挑战，并对“十四五”阶段大气污染治理的重点和难点进行了探讨。此次会议由亚洲清洁空气中心主办发起，《财经》杂志和中国环境报提供战略媒体支持。

会上，北京大学环境科学与工程学院教授张世秋在主旨发言中，从政策与经济视角，来谈及大气污染防治的要点和关键。其中，有三个核心要点不容忽视：如何在全面推进环境治理时识别并实施成本更低的策略和措施；在强调环境政策实现效率和效果的同时，又能兼顾各方利益诉求；应注重能够引导和激励企业与消费者行为改进的政策手段的制定和实施，进而产生长期政策效应。

当大气污染治理进入到攻坚战深水区的时候，衡量达标路径所采取的措施的社会经济成本也极为重要。她提出，当大气污染治理取得巨大成绩时，未来将进入到非常重要的攻坚阶段。随着污染治理力度的加大，控制单位污染增量的边际成本在未来将不断增加，各相关主体面临的经济压力和不同社会群体的差异性利益诉求冲突也会随之加大，这些都要被兼顾到。

对于“十四五”阶段以及长期而言，张世秋教授强调，制定大气污染防治的路线图，不仅涉及技术可行性问题，也关乎经济可行性与实施和监管的可能性的问题。长期来看，污染控制战略和政策研判制定过程中，需要不断汲取和强化社会经济分析的视角，其原因是这既能协助寻找到低成本的污控战略，也有可能更好地发挥环境政策特别是环境经济政策释放市场和价格信号、引导长期行为转变、形成社会各主体对未来环境管理走向以及相应的市场需求的预期，进而有助于企业制定稳定的长期的绿色转型发展战略和环境行为转变。

她认为，旨在实现空气质量改善目标，存在多种组合的污染控制战略和路径选择，无论国际社会还是中国，由于污染源、不同行业、不同区域以及不同污染控制策略的减排以及污染防控成本差异巨大，因此审慎评估控制目标、控制策略以及相应的政策手段，有助于识别和实施低成本的污染控制战略。

因此，她建议环境经济学的研究，包括环境经济分析的研究，在未来应当更积极主动地参与到大气污染控制的决策支持的研究中，至少从成本效益分析这一点上，就能够有助于大气污染控制策略的制定和改进。原因很简单，“要致力于以有效率的方式，以较低的公共财政和社会经济代价，来实现环境改善目标。”张世秋说。

以下为嘉宾主旨演讲精华摘要：

张世秋：中国历年来在大气污染治理方面取得了突出的成效，不过刚才也有人提出问题，认为中国过去污染治理的成效是否完全或者主要来自于中国经济的放缓。尽管我本人没有对此做过专门研究，但如果从最简单的数据分析，我们在过去二三十年中曾经经历过污染物排放量的增长速率远高于经济增长速率，到污染物排放速率与经济增长速率持平，到现在虽然经济增速放缓、但是污染物的排放明显下降的趋势，且开始出现大气环境质量好转的趋势，也就是很多学者所称的环境与经济脱钩现状的存在。从这个意义上说，扣除经济放缓的因素，过去一段时间，特别是十一五以来中国的污染控制对策，无论是控制排放还是结构调整策略，都对降低污染排放，改善空气质量确实起到了至关重要的作用。

当我们取得如此巨大成绩时，未来大气污染控制也进入到了非常重要的攻坚阶段，空气质量持续改善的难度在提升。随着污染治理力度的加大，未来控制单位污染增量以及空气质量改善的边际成本是不断增加的，各个相关主体面临的经济压力都会加大。

另外，现在的污染控制必然也必须走向精细化的管理，所有这些都要求我们不仅仅需要从科学技术层面、研究污染形成和控制的机理与适宜的污染控制技术和策略，还需要强化社会经济评估以及政策手段选择的研究。因为未来的污染防治工作涉及主体众多，具有多样性和广泛性的特点，比如不仅包括形形色色的工业企业，还包括生活水平不断提高的消费者群体。由于社会经济发育水平等差异，使得不同区域、不同社会群体客观上存在着多重利益诉求和多种利益冲突。如何在平衡和调整这些客观存在的利益冲突关系，未来的污染防治战略就不仅仅需要关注环境改善的效果，还需要关注污染防治的效率，也需要兼顾处在不同发展阶段的社会群体的差异性利益诉求。比如，谁该为未来的环境污染控制买单？除了污染物支付原则之外，我们是否还需要有其他的平衡社会发展的制度和政策安排？

当下我们讨论十四五乃至长期的大气污染控制传略和环境治理，需要基于社会经济的发展过程，以及全球变迁的背景，认识和了解环境问题的社会经济特征。特别是，我们必须认识到，环境污染不仅仅是污染物在自然界中的物理化学和生物演变、变迁的过程，它也呈现为社会问题，经济问题，利益冲突问题和政治问题乃至外交问题。随着社会经济的快速增长的过程，环境问题成为制约和影响社会不同群体之间利益冲突关系的重要问题。比如同一环境资源既是基本生存的要素，也是生产活动的原料和现代生活的保障，也是影响生活质量的重要因素。由于包括PM2.5和臭氧污染在内的众多环境问题不仅关乎环境质量、民众的生活质量乃至健康，也关乎到如何平衡收入提高、生活改善、生活质量提高、环境质量改善之间的诸多权衡与取舍，各类措施的选择也必然具有相应的短期和长期的污染治理成本、管理成本和长期发展成本。因此，解决包括大气污染在内的环境问题，不仅需要科学认知改进、技术创新支撑，以及政策的制定和有效执行，也在于如何基于有效的社会经济评估，寻求有利于平衡环境保护、经济发展、民众生活改善的污染控制战略，构建有效制度，控制环境污染、生态破坏，缓解而不是激化社会矛盾，激励技术变革和行为转变；兼顾环境问题的解决以及环境问题所带来的社会公平和社会正义问题。

因此，在未来的政策和制度变革中考虑到环境问题的特点，在大气污染的制度和政策改革和创新方面，我们依然需要秉承守正创新。所谓守正，一方面，是把实践证明有效的原则、措施和政策稳定地持续下去，形成社会对环境保护目标的稳定的长期预期；另一个，也是最重要的，要把确保环境和自然资产/自然资本总量，包括大气容量资源和大气环境质量的不耗减甚至稳步提升作为目标。所谓创新包括很多方面，我这里主要强调要在达成目标的特定手段方面的创新，我认为有几个核心要点。一个是如何在制定污染控制对策和战略时，寻求成本更低的方案。第二，是环境政策除了实现效率和效果的同时，又能兼顾各方利益的诉求。第三，也是最重要的一个，政策手段的选择应该关注是否有助于促进行为的改善，只有行为发生了自觉和内在的变化，这样的政策结果才具有长期的效应。

大气污染防治与其他一系列环境问题的解决都是一样的，无非是解决两类问题。一个是人和自然的关系，也就是人和物的关系。这通常是以提高效率的方式实现，比如提高单位能源、单位资源的利用效率，因此要通过技术变革和技术创新的过程来实现。另一个就是人与人的关系，也就是人与人以及社会群体之间的利益关系。利益关系的调整要通过政策以及制度创新的方式来实现，因为政策和制度的制定与实施，都会重新界定和调整人和人之间、群体与群体之间的利益关系。比如，是否课征环境税以及税率的高低，对使用清洁能源和煤炭资源的企业的经济影响就不一样，直接影响到其产品的市场竞争力。这是大家有目共睹的事实。

效率如何改进？或者说可以从哪些方面去改进效率？我们至少可以从下面三个方面入手，第一，技术效率的提高，也就是通过节约、通过高效利用实现技术效率的提高；第二个，是配置效率，我们知道不同类别的污染源、不同的污染者、不同区域乃至不同时期，无论是其同一单位污染的减排成本还是单位污染贡献的控制成本都差异巨大，当存在巨大成本差异的时候，如何在公平承担环境治理责任的同时，能够利用特定的政策手段使得低成本的污染源、污染者和区域进行更多的污染控制，能够比一刀切的方式有更低的社会污染控制成本；与此同时，需要制定相应的政策使得这些低成本的主体不仅愿意多降低污染，同时还能从超额完成政策要求的污染控制中获得相应的回报，形成良性循环和长期激励。第三，就是制度安排和政策选择可以提升的效率空间。我们都知道，不同的政策手段，其管理和实施成本同样差异很大。

对于“十四五”以及长期来讲，大气污染防治如何制定路线图，如何确定目标，以及达成目标的政策和制度安排，是非常关键和重要的。至少下述的相关制度和政策变革是必须的：

第一，继续注重环境保护和大气污染防治从单纯的末端治理到末端治理与源头控制（产业结构和布局调整）以及全过程管理（供给-需求、生产-消费-污染消除等）并行，并应逐步向环境风险防范管理（不仅治理污染，更要防范污染）转变，使其可以不仅遏制新增污染、同时消除存量污染、防范污染转移。

第二，制定和实施低成本的污染控制战略和政策，规避以不计代价实现环境目标所导致的高社会成本，甚或短期强制有效、长期反弹失效的污染控制战略和对策。避免单纯依靠高压政策所导致的高政策成本和达标成本，应尽可能发挥环境经济政策作用为各主体行为改进提供持续性激励的功能，使得环境保护转化为行为主体的长期内在自觉，而不是高压之下的短期行为矫正、压力放松之后的强力反弹，避免环境政策公信力不足的问题。

第三，针对不同情况，基于污染者支付、使用者支付、受益者支付原则，制定和实施相关的环境经济政策，内化环境外部成本/效益，促进基于全社会成本的价格信号生成和传递，纠正市场失灵和政策失效的现状。相关政策应使污染环境者承担其污染环境经济和法律责任，环境容量占用者负担其所占用的社会共有资产/资本的成本，环境改善和生态服务功能提供者（特别是生态脆弱区的贫困群体）可以借助环境和生态保护的受益者支付原则，受益于生态服务和环境服务提供，进而体现发展和保护的公平性原则。

第四，以阳光行政、信息公开、确保公众参与环境事务的权利，构建政府-企业-公众的联合与制衡关系，积累中国长期发展的社会资本。公众环境权益保障以及公众参与环境事务权利体现，不仅是现代社会治理的基本要义，同时，也是促进环境规制和政策有效实施、降低政府监管成本的最好方式。

在未来，环境经济学的研究，包括环境经济政策研究与制度分析，应当更积极主动地参与到大气污染控制方面，至少从费用效益分析这一点上就能够有助于大气污染控制策略的制定和改进。原因很简单，要致力于以有效率的方式，以较低的公共财政和社会经济代价，来实现环境改善目标。

最后总结一下：在制定污染防控战略以及政策中，要进行充分的社会经济分析，尽可能寻求和实施具有成本有效的污染控制策略和政策，应尽可能发挥环境经济政策的作用，为各主体行为改进提供持续性激励的功能，使得环境保护转化为行为主体的长期内在自觉。注重行政管理、市场激励、社会制衡这三种调整机制和政策手段的有机结合，营造一个使得绿色经济或者绿化的经济组分（环境友好组分）具有市场竞争性的制度环境。