全域土地综合整治若干问题思考

2019年底，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。作为一项新发展理念指导下的国土整治的新概念、新探索，如何正确理解其试点的重大意义和示范作用、准确把握其目标任务和支持政策，严格遵循其底线控制和工作要求？本文从贯彻落实习近平生态文明思想的高度，对开展全域土地综合整治试点工作所面对的这些问题进行了阐释。

开展全域土地综合整治的

重大意义与示范作用

开展全域土地综合整治是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践。开展全域土地综合整治工作，必须以习近平生态文明思想武装头脑，不断提高政治站位，增强行动自觉。开展全域土地综合整治，有着深厚的实践基础。早在2003年，时任浙江省委书记习近平就提出了“绿水青山就是金山银山”等重要新发展理念，以“千村示范、万村整治”作为推动浙江建设生态省的有效载体，深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境，经过15年实践，浙江“千村示范、万村整治”工程成效斐然。2018年，联合国环境规划署授予其“地球卫士奖”。这充分彰显了这项重大工程的国际影响力，也充分表明了其对于全国各地的示范意义。浙江开展的“千村示范、万村整治”工程，实际上就是在新时代生态文明理念指导下进行的全域土地综合整治实践，其经验与成效为我们在全国范围内全面推进全域土地综合整治工作，提供了实践样本。此外，湖北、江西、河南、上海等地以至西部一些欠发达地区，近年来也都不同程度、不同侧重地开展了土地综合整治的实践。这些实践表明：土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，也是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。在全国范围内统一部署开展全域土地整治，既是新的发展理念对国土整治工作提出的必然要求，也是新时代国土整治工作发展的根本趋势。

开展全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的重要抓手。2018年6月，中共中央、国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成农村土地综合整治制度体系；到2020年，示范村镇建设扩大到1000个，形成具备推广到全国的制度体系。实现这一规划目标，必须以全域土地综合整治为基本载体和重要抓手。因地制宜、因村施策，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，分类开展整治，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间。

开展全域土地综合整治是探索农村土地整治政策的有效途径。改革开放40多年来，土地整治工作顺应时代变迁和经济社会发展变化，其政策体系、工程管理、标准体系、工作机制在实践中不断探索和完善。2018年机构改革时，党中央赋予自然资源部新的职能。面对农村土地利用矛盾愈加突出、整治目标更加多元、整治任务更加艰巨的新挑战，如何通过有效的途径，探索建立适应新时代要求的土地整治政策体系，通过政策杠杆，为地方推进土地整治工作创造空间、激发动力，是一个新课题。而浙江等地的实践，在一定程度上给出了解答：全域土地综合整治是适应新时代新发展理念要求、全面推动土地整治工作乃至自然资源工作新发展的一个有效途径。

关于试点的目标任务与支持政策

近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，土地开发过度、无序、零散问题日趋严重。乡村耕地分布碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等多重问题并存，需要在国土空间规划的引领下，通过全域土地综合整治，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三项具体工作任务，促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

（一）具体工作任务

科学合理规划。科学合理地做好国土空间规划，是开展好全域土地综合整治的重要基础和根本指导。这里，尤其要注意几个问题：一是在编制乡镇国土空间规划时，就要按照村庄建设类型、产业发展方向等，确定村庄的主体功能，对空间进行统筹安排，对各类整治活动进行系统性考虑。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。尤其应注意合理选择整治区域，根据开展整治活动的必要性和适宜性，可以选择镇内部分村庄，也可选择整个乡镇，精细谋划、精准整治。二是开展全域土地综合整治，必须将各项整治任务纳入村庄规划。村庄规划要将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。同时注意不要搞“千村一面”，要依托现有各自的山水脉络等独特风光，合理管控乡村风貌，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，让乡情村景与现代生活融为一体。

统筹推进三项具体工作任务。一是大力开展农用地整理。突出耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。二是深入推进建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地布局结构，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展。三是整体实施乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。

（二）相关支持政策

允许合理适度调整永久基本农田。总体要求仍然是继续强化耕地和永久基本农田保护，原则上不予调整，特殊情况下按村庄规划要求进行合理适度调整。开展全域土地综合整治的目的，决不是为了调整永久基本农田，而是通过采取有效手段，使村庄规划能够有效落实、国土空间布局能够更加优化、永久基本农田得到更好保护。为此，要对《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》有关政策进行细化，按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹 “三线”划定工作，科学合理地编制整治区域永久基本农田调整方案，经省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。

盘活乡村存量建设用地。要注意两个问题：一是增强乡村用地保障力度。通过全域土地综合整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强乡村自我造血功能。同时鼓励村集体和个人以入股、联营、合作等方式参与整治、分享收益。二是允许节余的建设用地指标有效流转。按照城乡建设用地增减挂钩政策，破除资源流动障碍，将通过全域土地综合整治节余出来的乡村建设用地指标流转到城市，范围可从县域扩大到省域。一方面，使空间资源能够自由流动向城市地区集中，提高资源配置效率；另一方面，使资金能够向需求迫切的农村地区流动，为乡村振兴注入动力，显化农村土地资产价值。使城市与乡村合理分工，优势互补，统筹发展。通过全域土地综合整治，让资源变资产，让资金变股金，让农民变股东，让绿水青山变金山银山。

给予一定计划指标支持。为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作，自然资源部对相关试点地区将给予一定的计划指标支持。各省可以制定具体办法，配套奖励，并落实到市、县（区）。

关于试点的底线控制和工作要求

落实“两个5%”的底线要求。通过全域土地综合整治，要确保整治区域内耕地质量有提升、耕地面积有增加，并做到建设用地总量不增加，生态保护红线不突破。一是全域综合整治后整治区域内的新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。二是涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。

抓好组织管理。一是建立政府主导工作机制。全域土地综合整治是一个综合性平台，要发挥其综合性平台作用，关键在政府主导。只有通过政府主导，建立部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，才能更好地推进工作。二是落实“放管服”要求。全域土地综合整治涉及面较广、项目类型复杂、行业主管部门多，因此鼓励各地整合归并各部门相关审批事项，优化流程，简化审批。三是整合资金和力量。鼓励各地整合使用新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及乡村振兴有关项目资金等。同时，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治的支持作用，建立多元化投入机制，解决资金来源问题。四是助力乡村治理能力提升。充分发挥农村集体组织及农民作用，支持村民自建、参与规划设计、工程施工和后期管护等。

强化全程监管。地方各级自然资源主管部门要强化全过程监管，并积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等信息手段，确保试点工作不离谱、不走偏。必须坚决防止借整治之机违规调整永久基本农田、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等错误倾向。可通过制定全域土地综合整治负面清单，严格控制未利用地开垦，严格保护具有历史文化价值的建筑。开展全域土地综合整治试点，必须通过全域规划、整体设计，综合治理。尤其要严格禁止违背农民意愿搞大拆大建，破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等可能出现的行为。