曾雪兰：广东碳市场建设工作进展及相关建议

原文首发于《电力决策与舆情参考》2019年8月2日第28、29期

广东碳市场建设工作进展及相关建议

曾雪兰

（中山大学广东省应对气候变化研究中心主任）

一、广东碳市场建设进展

推行碳排放权交易制度是广东加强生态文明建设、推动以市场机制实现节能减碳行动目标的重要改革与探索，是国家赋予广东的重大改革事项。2013年12月，广东试点碳市场正式开市交易，是配额规模全国第一、全球第三（仅次于欧盟、韩国）的碳市场。经过六年多的不断探索，广东碳市场日趋成熟，已将占全省碳排放总量近70%的电力、钢铁、石化、水泥、航空、造纸等六大行业约250家企业纳入碳交易，企业履约率多次达到100%。目前，广东碳市场正以市场化、规范化为主线，进一步优化机制设计，形成了鲜明的广东特色和模式。

（一）市场化程度高，交易日趋活跃

广东碳市场尊重市场规律，规则设计有利于市场碳价形成，引入多元市场参与者活跃市场，不对交易行为进行直接干预。广东碳市场率先探索有偿配额拍卖，拍卖底价由最初的固定底价逐渐调整为阶梯底价、政策保留价，实现了拍卖底价与二级市场价格的联动，在一二级市场均发挥了市场的定价功能和资源配置的作用。广东碳市场的参与主体开放多元，包括控排企业、新建项目企业、国内外机构投资机构和个人投资者。得益于碳市场设计优势，广东碳市场日趋活跃。2018年度（指履约期，即2018年6月20日至2019年6月20日，下同），广东碳市场单一年度配额交易量达4991万吨，交易金额为8.37亿元，交易量和交易额均居全国首位，分别占全国各碳市场总量的56%和46%。2018年度二级市场交易量比2017年度上升82%，是试点初期（2013~2014年度）二级市场交易量的15倍。广东碳市场交易量排名前十位的交易主体均为机构投资者，其交易量和交易金额占2018年总量额均超过60%。此外，个人投资者对广东碳市场也发挥了重要作用，表现出较高的投资热情，呈现出对市场价格看涨的强势预期。

（二）制度规范透明，市场稳健运行

广东碳市场从信息公开、规范制度、公众参与等方面完善了碳市场管理框架，确保了碳市场的稳健运转，降低了政府管理成本和企业参与成本。广东碳市场每年及时公布相关政策文件和市场信息，是国内有效信息公布最多的试点地区之一。此外，广东碳市场定期对企业报告技术规范、核查机构管理制度等重点制度文件进行完善，封堵技术和管理漏洞，对碳市场进行持续规范。建立了由政府部门、技术专家、行业协会、控排企业等多个相关方组成的配额评审委员会和配额技术评估小组，前者对配额方案等重点政策进行评审，后者负责广泛征求企业对重点政策的意见。规范透明的市场环境大大提升了广东碳排放管理工作的效率，近几年企业配额调整平均申诉率保持在10%以下，广东碳市场实现了平稳运转。

二、广东碳市场对广东电力行业的影响

广东电力行业纳入碳市场的企业共65家，碳排放量约占全省40%。广东碳市场电力行业的配额分配以基准法为主，其中，59家使用燃煤燃气发电（含供热、热电联产）机组的企业采用基准法，6家使用煤矸石、油页岩、水煤浆等特殊燃料机组的企业采用历史强度法。基准法以受管控机组的产量和先进机组的碳强度为依据计算配额，而历史强度法以管控机组的产量和自身碳强度为依据计算配额。广东电力行业基准法根据燃料类型、装机容量、压力参数等因素设置了10条配额基准线，兼顾了不同类型机组的排放水平，并通过逐年对基准线进行小幅下调增强企业的减排压力。

经过六年来的持续管控，广东电力行业控排企业碳排放量逐步进入波动期、平台期，发电碳强度持续下降，平均每年下降约3%，为广东全省的碳排放量管控做出了重要贡献。对于政府主管部门而言，广东碳市场为电力行业减排提供了低成本的实现工具和手段。高碳企业和低碳企业直接进行交易，实现了低碳生产资源的高效率市场化调配。政府通过有偿配额拍卖，为减排工作募集了资金，也有助于企业形成资源有偿使用的观念。对于行业企业而言，基本形成了低碳企业盈余、高碳企业亏损的局面。只要碳强度比基准线低，就可以实现配额盈余，通过售卖配额，对企业的低碳发电行为产生激励作用；而碳强度比基准线高的企业，产生配额缺口，且发电越多缺口越大，需要花费成本购买配额，从而抑制了高碳企业的生产行为。随着广东碳市场配额的收紧，在经过碳市场启动初期的价格波动和第二年开始的价格盘整期后，碳价逐步攀升，2018年度碳价比2017年度上升了60%，交易量上升82%。2018年，来自低碳火电机组（燃气机组、1000MW大容量燃煤机组）的发电量占碳市场电力控排企业发电量的比例比2013年碳市场启动之初提升近10个百分点。碳市场调配低碳生产资源、低成本减排的效果越加显现。

三、广东配合全国碳市场建设工作进展

全国碳市场自2017年启动建设，建设过程分为三个阶段：历时1年左右的基础建设期，历时1年左右的模拟运行期，预计在2020年左右开启的深化完善期。在基础建设期、模拟运行期，国家不会发放正式配额，企业不需要在全国碳市场付出成本进行履约。预计在2020年企业才开始在全国碳市场履约并付出成本。试点电力及自备电厂企业在全国碳市场基础建设期和模拟运行期仍受试点管控，须按试点的要求正常履约。

预计广东首批约有124家发电及自备电厂企业将被纳入全国碳市场，包括公用电厂69家，自备电厂共55家，分布在钢铁、石化、造纸、化工、玻璃、纺织、食品加工等行业。广东作为试点碳市场，除了积极配合国家开展全国碳市场相关工作外，还需要做好试点与全国碳市场的衔接工作，确保试点的平稳过渡。具体工作如下：

（一）积极支撑全国碳市场建设工作

根据全国碳市场启动方案及相关工作部署，继续贡献试点经验，积极支撑全国碳市场机制设计，联合建设全国碳排放权注册登记系统和交易系统。配合国家部署，成立全国碳市场能力建设（广东）中心，对试点及非试点地区拟纳入全国碳市场的企业开展能力建设培训。同时，扎实做好本省拟纳入企业能力建设工作，对各地市生态环境部门、企业和核查机构开展相关培训，累计培训省内外人员近8000人次。

（二）做好拟纳入全国碳市场企业基础数据核查报送工作

组织本省参与全国碳市场企业按要求完成温室气体排放数据报送工作，成立“广东省全国碳排放权交易工作技术支撑小组”，为全省企业碳排放信息报告与核查工作提供技术咨询。严格核查机构管理，每年对核查机构核查工作进行考评，将连续两次考评不合格的机构列入黑名单，对核查数据进行专家评审、复查及抽查，保证数据质量，最终上报国家。

（三）确保试点与全国碳市场的平稳衔接

作为体量最大、电力行业排放占比也较高的试点，对剩余配额的处理是广东由试点向全国碳市场平稳过渡所面临的较大挑战。剩余配额是指企业获得的配额和实际排放量的差额部分。剩余配额中有相当一部分是企业付出成本获得的，例如采取减排措施、购买CCER、参与市场交易，这些行为对支持我国减排、自愿减排机制的发展，乃至我国应对气候变化的国际承诺，都发挥了积极的作用。若电力行业纳入全国碳市场后，试点阶段的剩余配额不能结转为全国碳市场配额，企业可能会在试点抛售剩余配额，从而引发试点碳价普遍而且大幅下降，对我国碳市场对外形象有不利影响，碳市场作为区域减排政策工具的效果也会大幅削弱。因此，在配合国家研究试点平稳衔接方案之外，广东也持续收紧配额分配，降低未来的衔接风险，同时强化配额收紧的市场预期，为广东碳市场碳价提供支撑。

（四）在平稳衔接的前提下研究进一步深化广东碳市场

在充分考虑与全国碳市场平稳衔接的前提下，探索深化本省试点碳市场思路，包括进一步扩大广东碳市场覆盖范围、扩大基准法的覆盖范围、完善报告核查指南及核查机构管理制度等。继续服务于地方减排目标的实现，并发挥先行先试的积极作用，探索更多有益经验。

四、相关建议

（一）碳市场机制设计需在减排目标和实施成本之间取得平衡

在全国碳市场机制设计中，配额分配是核心。基准法作为全国碳市场未来将采用的重点方法，基准线的分组和位置划定应在减排目标和实施成本之间取得平衡。若分组太粗，组内机组碳强度差异过大，或基准线划线过低，企业普遍产生较大缺口，则对企业产生过大的成本压力，对经济发展的损害过大；若分组太细，则对低碳和高碳机组的减排区别度不大，对低碳机组的激励效果不足。

（二）将碳市场作为实现节能减碳目标的统领性政策工具

同时实施与碳市场关联性、相似度较高的用能权、节能量等交易机制，容易导致“多重激励、多重管制、多头管理”等问题，有必要对相关机制进行精简。由于控制碳排放意味着控制能耗和调整能源结构，碳市场的管控面囊括了用能权、节能量等交易机制。且碳市场对我国在参与国际秩序建立和增强国际竞争力等方面具有重要意义，建议以碳市场作为实现节能减碳目标的统领性政策工具。

（三）深入开展研究试点与全国碳市场的衔接措施及其影响

积极与国家沟通对接，深入研究试点与全国碳市场的衔接方案。在试点剩余配额的处理方面，与全国碳市场的配额体量相比，试点的配额体量是较小的，而且也有多种技术措施大幅降低剩余配额影响，例如通过分期结转、类似试点采用CCER的限制措施（如限制使用比例/使用量/使用期限等）、打折结转等方式，或者以上方式组合使用，可以大幅降低剩余配额的影响。这样对试点和全国碳市场的影响都比较小，而且可以维护国家进行试点碳市场工作的政策公信力，保持市场参与者的积极性，也有助于营造全国碳市场启动阶段良好的发展态势。

（四）公用及自备电厂企业及早做好准备，提升碳意识和能力

对于首批进入全国碳市场的公用及自备电厂企业，应在全国碳市场建设与模拟期及早建立健全企业碳资产管理、碳排放数据管理制度，提升企业碳管理能力。积极配合全国碳市场建设，配合支持排放数据报送、征求意见、模拟测试、培训、系统开户等工作。密切留意碳市场最新政策，预判企业未来的盈余及缺口，提前做好节能减碳战略规划，加大低碳技术研发力度，在配额现货交易启动时取得主动权。试点企业继续做好试点工作，利用试点市场进一步提升自身碳市场参与能力，取得作为试点地区企业的先发优势。