垃圾焚烧发电企业成本管控存在的问题及对策分析

摘 要：目前，城市生活垃圾处理主要有填埋和焚烧两种处理方式。由于填埋方式占地面积大，垃圾渗滤液有可能产生二次污染，后期运营维护成本高，因而使垃圾焚烧逐步成为我国垃圾处理的首选方式。焚烧垃圾过程中产生过热蒸汽，通过汽轮发电机发电，同时可以利用余热对外供热，实现生活垃圾无害化、减量化和资源化处理。垃圾焚烧发电是典型的政策驱动型产业，2012年以来在国家相关政策鼓励下，我国出现了垃圾焚烧发电项目投建潮，垃圾焚烧处理能力逐年提高。在快速发展的同时，我国垃圾焚烧发电行业也存在低价不良竞争，监管不到位，管理能力不足的问题。垃圾焚烧发电企业收益要兼顾社会效益与经济效益，因此垃圾焚烧发电企业的成本管理重点也与常规发电企业有所区别。本文首先对垃圾焚烧发电企业的成本项目和成本特点进行了深入的分析。然后探讨了垃圾焚烧企业成本管理控制存在的预算定额指标全面预算管理实施困难、信息化精细化成本管理程度不足以及成本管控难度大等问题，最后提出了相应的解决对策。

目前，城市生活垃圾处理主要有填埋和焚烧两种处理方式。由于填埋方式占地面积大，垃圾渗滤液有可能产生二次污染，后期运营维护成本高，因而使垃圾焚烧逐步成为我国垃圾处理的首选方式。焚烧垃圾过程中产生过热蒸汽，通过汽轮发电机发电，同时可以利用余热对外供热，实现生活垃圾无害化、减量化和资源化处理。垃圾焚烧发电是典型的政策驱动型产业，2012年以来在国家相关政策鼓励下，我国出现了垃圾焚烧发电项目投建潮，垃圾焚烧处理能力逐年提高。在快速发展的同时，我国垃圾焚烧发电行业也存在低价不良竞争，监管不到位，管理能力不足的问题。垃圾焚烧发电企业收益要兼顾社会效益与经济效益，因此垃圾焚烧发电企业的成本管理重点也与常规发电企业有所区别。未来，我国垃圾焚烧发电行业依然具有良好的成本空间，但是为了提高企业经济效益，增强企业的竞争能力，仍需在成本控制上下功夫。

一、垃圾焚烧发电企业成本项目

垃圾焚烧发电企业通过焚烧方式对生活垃圾进行无害化、减量化和资源化处理，同时，焚烧垃圾过程中产生过热蒸汽通过汽轮发电机发电。垃圾焚烧系统由垃圾接收系统、燃烧系统、烟气净化系统、汽轮发电系统、水处理系统和其它系统组成。主要成本项目如下：

（1）燃料动力费

燃料费主要是指垃圾焚烧炉启炉、停炉、辅助燃烧时使用的燃料，如天然气、柴油等。动力费是指为保证生产运行而购入的能源介质，包括生活用水、生产用水、外购电等。

（2）环保费用

指垃圾焚烧发电过程中，为各项污染物达标排放而支付的处理费用。具体包括：

1.污水处理费

污水处理费指垃圾处理过程中产生的渗滤液、浓缩液等污水处理费用。包括使用的化学制剂、消耗的材料备件、支付的工艺维护费及其他费。如：盐酸、硫酸、阻垢剂、絮凝剂、还原剂、清洗剂等化学试剂，设备维修更换的备品备件，定期检修费用。

2.烟气净化系统产生的费用

烟气净化系统产生的费用为烟气净化系统运行费用。包括使用的化学制剂、消耗的材料备件、支付的工艺维护费及其他费。如：尿素、消石灰、活性炭等化学试剂;除尘用布袋，设备维修更换的备品备件，定期检修费用。

3.进行无害化处理发生的费用

垃圾焚烧过程中产生的飞灰、炉渣、污泥及自行进行无害化处理发生的费用包括系统维护费，处理过程中消耗的材料、备件、化学制剂及其他费用。环保费用中不含环保税，主要是新下发的《关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》内容明确，依法设立的生活垃圾焚烧发电厂、生活垃圾填埋场、生活垃圾堆肥厂，属于生活垃圾集中处理场所，其排放应税污染物不超过国家和地方规定的排放标准的，依法予以免征环境保护税。

（3）人员费用

人员费用指为生产和管理垃圾焚烧企业人员支付的职工薪酬，包括工资、奖金、工会经费、教育经费、福利费、各类保险和住房公积金、劳动保护费等。

（4）折旧费用

折旧费用指企业生产经营固定资产在使用过程中因磨损而转移到产品成本中去的那部分价值。

（5）融资费用

融资费用主要是垃圾焚烧项目建设时从金融机构或非金融机构贷款取得项目建设资金贷款或经营生产过程中的流动资金贷款形成的利息支出。

（6）其他费用

其他费用指垃圾焚烧企业为处置垃圾而发生的各项间接费用。包括：固定资产折旧费、租赁费、备件费、机物料消耗、检修修理费、运行维护费、办公费、运输费、劳务费、试验检验费等。

二、垃圾焚烧发电企业成本特点分析

（1）无偿使用原料

垃圾焚烧发电企业生产过程中的原料就是生活垃圾，它通常有两种供应方式，一种是由当地环卫部门负责收运，企业负责处置;另一种是企业自行负责收运、处置。无论采用哪种形式，目前生活垃圾都是无償提供的，政府尚未向企业收取费用。因此，垃圾焚烧发电企业不能通过使用降低原料采购成本手段进行成本管控。未来垃圾处置能力过盛时，可能出现原料荒，如果政府有偿供应生活垃圾，反而会增加企业生产成本。

（2）很少使用作业成本法核算

从2012年开始，国家逐渐从垃圾焚烧发电选址、排放标准、电价上网、电价补贴等方面做了相应的规范。但是，由于垃圾焚烧发电项目通常在项目运营前就明确了垃圾补贴费，政府为了保证正常运营，也不允许项目从事其它经营活动，造成项目收入相对稳定，业务比较单一，因此垃圾焚烧发电企业基本都是简单的成本费用统计，很少使用作业成本法核算。

（3）环保成本占比较高

由于我国垃圾没有实现分类收集，大多数生活垃圾含水率高、热值低，垃圾焚烧发电过程中会有烟气排放，需要处置渗滤液、飞灰等各类污染物。一些缺乏社会责任的企业往往不严格遵守国家有关标准与要求，造成居民投诉频繁，环境违法率高，飞灰问题严重，超标排放突出，进一步刺激放大了“邻避效应”。垃圾焚烧发电行业面临较大的环保压力，为了保持与周边的良好关系，垃圾焚烧发电项目通常执行环保标准大幅度低于国家标准，且需要不断技术环保技改，造成项目投资增加。虽然尿素、氢氧化钙等物料消耗占总成本比例不高，但是飞灰、渗滤液等各项污染物处置成本大幅增加。

（4）精细化管理有助于补贴价格测算

垃圾焚烧项目运行期长达20年，甚至30年。政府在项目招标时，通常结合每吨垃圾发电量、上网电价、经营成本以及折现率（投资者要求投资回报率）情况对垃圾补贴费进行定价，定价后在一定期间内执行，由于项目的准公共性，招投标双方基于对投资回报率认可，因此项目运营垃圾补贴费的动态调整，主要考虑每吨垃圾焚烧发电量，上网电价和经营成本三个因素。总体上看，由于每吨垃圾焚烧发电量和上网电价在一定期间内相对固定且不可控，因此经营成本是垃圾焚烧企业垃圾补贴费定价和调整的主要因素，成本管理精细化十分重要。为了保证垃圾处理费支出的合理性，政府部门也在开展垃圾处理成本调研工作，力求真实、全面取得成本数据，为支出提供有力支撑。

三、垃圾焚烧企业成本管控存在的问题

成本管控环节包括成本预测、决策、计划、控制、核算和分析等环节，其中成本的预测、决策和计划为成本控制提供了依据。成本控制既要保证成本目标的实现，同时还要渗透到成本预测、决策和计划之中。大多数垃圾焚烧发电企业成本管控都是采用预算为导向的成本管理模式，即通过制定年度预算，分解技术经济指标、生产性费用、管理性费用，执行过程中分析查找存在的问题，督促相关部门完成成本控制目标，确保年度经营目标的实现。但是，在实际经营生产过程中，成本管控方面常存在以下问题：

（1）预算定额指标、全面预算管理实施困难

2017年北京市城市管理委员会和北京市财政局共同编制了《北京市环境卫生作业定额》，其中垃圾处理费用计算内容包括人工费、物料费、工艺费、维修费、管理费、折旧费、安全生产费、利润总额和其他费用之和，每项都制定了定额或相应的计算方法。目前，北京市城市管理委已要求各级部门将定额作为服务、作业、预算等方面的参考依据，并依据定额编制部门预算、支出财政资金、明确设施支出费用，设施实际支出费用不得低于成本测算费用的80%。但是，《北京市环境卫生作业定额》中的费用定额标准只是对应普遍标准，很难直接套用在某个垃圾焚烧企业上。部分垃圾焚烧企业也开展了行业对标活动，但是由于工艺流程、设备规格、生产能力各不相同，同行业成本对标很困难，基本是本集团内部对标。因此预算定额制定通常是根据本单位历史水平或集团公司要求制定管理标准，造成成本管理中一些长期隐蔽问题无法暴露，很难改进成本管理。

（2）信息化、精细化成本管理程度不足

垃圾发电企业工序一般有焚烧垃圾、发电，部分企业还有供热工序。但是，由于垃圾焚烧发电企业一般都是特许经营项目，项目取得之初就确定了垃圾处理补贴费价格，同时，政府不允许从事其它经营活动，因此垃圾焚烧企业通常按一级成本项目进行成本管理，将所有成本都划为垃圾处理成本，不再单独核算垃圾处理、电、供热等某个产品工序成本，不能清晰表现出垃圾处理劳务和电、热产品等副产品之间的关系，精细成本管理程度不足。

（3）成本管控难度大

垃圾发电企业社会责任非常重要，很多情况下成本管理要让步于社会责任，日常运行中更多地强调稳定运行，尽可能帮助政府解决垃圾处置问题，而不能考虑成本支出。特别是目前环保标准日趋严格，政府监管要求部分污染物处置需要的化学品使用量不能低于限定标准，使企业可变成本降低控制困难;同时，企业需要投入大量资金对现有设施改造，设备检修周期缩短，飞灰等危险废弃物处置成本升高、废水零排放、降低“邻避效应”等都使企业成本大幅升高，且支出增加最多的是固定成本或隐形成本，成本管控难度大。

四、垃圾焚烧企业成本管控存在问题的对策建议

（1）深入推进全面预算管理，持续开展行业对标，降低成本费用

全面预算管理是成本管控的基础，成本管控的实施必须依靠全面预算管理。焚烧发电生产过程中，应对每一个成本要素进行分解，并细化到每一环节，可以将全面预算管理和成本控制有机结合起来。加强行业联系，通过全面面向国内外一流企业和相关领域，着力分析与标杆企业在人力成本、费用水平、管理能力、发展规划等方面存在的差距，积极制订切实可行的改进措施和提升方案，降低成本费用。全面预算管理过程和行业对标过程中，合理制定定额消耗。定额制定应以技术测定法和统计分析法为主，经验估算法为辅。内容主要包括消耗定额、人员定额、费用定额，设备定额，技术经济指标定额等内容。定额应定期进行修订，使其保持先进合理水平。

（2）加强信息化建设，保证成本计算数据的准确性

基础不牢，地动山摇。要进一步完善经营生产需要的各类计量装置和相关系统，如汽车衡、电量计量表、流量计等，确保垃圾处理量、供电量、物资进出和消耗，都严格按照规定程序进行计量验收。各种计量设备、工具和仪表应指定专职机构或专人定期进行校正和维修，保证数据的真实性、准确性。同时各部门按照职责分工对生产经营活动建立有关运行统计记录，包括称重计量记录、运行管理记录、设施日常运行过程中的各项参数指标数据，如渗沥液处理数据等，做到及时、准确、系统、完整地反映投入和产出，定期分析汇总，不得存在数据虚、假、错、漏现象。

（3）实行细化多层次、多元化的成本核算

垃圾焚烧发电企业以垃圾焚烧发电量、垃圾处置服务为最终产品核算对象。同时依据成本管理要求，可以细化多层次、多元化的产品成本核算对象。例如将污水处理工序、烟气净化工序作为成本核算对象，多层次又可按污水处理班组，以渗滤液处理、浓缩液处理分别作为成本核算对象。不采用单一的垃圾处理发电成本测算，而是细化到工序中。

（4）合理平衡经济效益和社会效益，构建基于价值链的成本管理

企业构建基于价值链的成本管理，价值链分析从内部管理扩大到全流程管理，包括项目设计、建设、运行等全流程，成本经过在价值链上的分摊后用于比较各价值活动的成本的分布，通过砍掉价值链中的那些低效率的和不增加价值的工作，达到降低成本的目的。

五、结论

垃圾焚烧属重资产行业，独特的公益属性决定了项目收益水平有明显天花板。只有不断提升管理水平，才能克服政策边际、环境边际、成本边际与收益边际带来的挑战。目前，我国垃圾焚烧发电企业在成本管理上还存在一些问题，企业应根据自身情况，积极采取对策，建立完善的成本管理体系。首先，全面预算管理是成本管控的基础，企业生产过程中细化到每一环节，将全面预算管理和成本控制有机的结合起来。其次，进一步完善经营生产需要的各类计量装置和相关系统。最后，依据成本管理要求，可以细化多层次、多元化的产品成本核算对象，构建基于价值链的成本管理，价值链分析从内部管理扩大到全流程管理。同时，企业将成本管理与经营生产有机的结合起来，推动全员参与成本管理，真正实现成本管理和控制目标。