新一轮基建投资热的背后 补短板还是稳预期？

做基建投资，政府和市场就会产生两种关系，一种是基建先行，市场紧跟，两者相互成长，相互支撑；另一种则是政府将本该是市场的功能挤占。

新一轮基建投资热的背后，补短板还是稳预期？

拉动经济的三驾马车中，投资再次一马当先。

近日，全国多个省市发布了2020年重大投资项目，截至3月8日，全国有23个省市已公布2020年省内重点项目投资计划。《中国新闻周刊》梳理发现，20个已公布计划投资额的省市投资计划逾44万亿元。

从历史经验看，基建投资是拉动经济增长的重要选择之一，在1997年亚洲金融危机、2003年非典疫情、2008年国际金融危机发生后，中国都采取了大规模扩大基础设施建设的方式来应对。

资本市场很快就有了反应，以水泥、钢铁为代表的板块出现大涨，似乎印证着基建投资的作用。

此次各地投资计划的发布正逢疫情暴发时期，尽管除湖北以外，各地已开始分区分级推进复工，但疫情对中国经济的影响尚未可知。在这样一个特殊时刻，各地政府“不约而同”将基建投资作为拉动经济增长的重要手段，究竟是思维惯性还是精准施策？

值得担忧的是，这几年大规模实施减税降费政策，各地财力吃紧，财政减收，偿债压力巨大，特别是当年4万亿引发的重复建设和隐性债务等问题至今还未完全化解，现在官方拿出十数倍于当年的投资计划，背后的逻辑是什么？钱从哪儿来？如何避免重蹈覆辙、引发更大的风险？

在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，和4万亿的时期相比，现在中国的经济形势已经大不相同。2008年，全球的贸易市场是开放的，当时的判断是即使供过于求，也可以通过外部市场消化掉。而现在，面对产能过剩，加上贸易和需求的萎缩，以及三期叠加的风险，对投资的有效性和精准性提出更高要求，因此，重复投资应该是小概率事件。

3月4日，中共中央政治局常务委员会会议提出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。此消息一出，“新基建”旋即引来各方关注和解读。

传统基建是指铁路、公路、桥梁、水利工程等大建筑，也就是人们常说的“铁公基”。而“新基建”则是指发力于科技端的基础设施建设，涵盖5G、人工智能、工业互联网等数字基础设施建设。

腾讯较早提出的“产业互联网”概念，实际上就包含了大数据、云计算和人工智能等数字基础设施建设，可以说为“新基建”打下了数字基础建设，而疫情下产业互联网的爆发释放正迎合“新基建”的窗口期。

在腾讯高级执行副总裁、云与智慧产业事业群总裁汤道生看来，2003年SARS疫情带动了第一波PC互联网的加速，而2020年的新冠肺炎疫情则加速了产业互联网的发展。

从“铁公基”到“新基建”

“在中国城镇化进入高峰时期和供给侧结构性改革进程中，这一轮的基建热背后，主要是为了满足基础设施建设补短板的现实需求。”赵全厚向《中国新闻周刊》分析。2018年10月31日，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，提出要着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目。

“尽管这几年我们的基建范围在不断微调，但从这个文件可以看出，‘铁公基’依然是排在最前面的几项，说明从长远来看，在城镇化建设过程中，基础设施补短板仍是一项重要内容。”赵全厚向《中国新闻周刊》介绍。

就在去年12月26日的全国交通运输部工作会议上，交通运输部披露2020年将完成铁路投资8000亿元，公路水路投资1.8万亿元，民航投资900亿元。也就是说，今年以交通基础设施为主的“铁公基”建设就将投资近2.7万亿元。

在目前公布投资计划的省市中，广东投资总额最大，1230个项目共投资5.9万亿元；其次是云南，525个项目共投资5万亿元。紧随其后的是四川和重庆，分别为4.4万亿元和4.38万亿元。接下来是福建、陕西和河南，分别是3.84万亿元、3.38万亿元和3.2万亿元。

可以看出，中西部地区投资积极性较高，数额也巨大，而且传统基建项目占比较大。比如在重庆的《城市提升行动计划》中，建设交通、市政、水利、生态环保、能源、通信等项目占计划投资总额的一半以上。

赵全厚分析，一些政府投资的主要领域，如交通领域向中西部倾斜是逐步实现的。在人口稠密度的东部地区或者大城市周边，交通基础设施已经饱和，顶多只能做一些边际性的投资，比如北京新建第二机场，而中西部地区交通基础设施相对比较薄弱，从“十二五”时期开始，交通基础设施建设已经向中西部延伸，以此加强人员的流动，实现经济的发展和人流、物流、货流的均衡化。

“明显可以看到，交通领域无论是投资的力度，还是投资的密度，都在补短板，呈现出东部向中部再向西部延伸的过程。”赵全厚说。

值得关注的是，在这一轮基础设施建设中，以5G基建、特高压（电力）物联网、高铁（轨道交通）、新能源汽车和充电桩、云计算和数据中心、人工智能、工业互联网为代表的“新基建”也在政府投资中崭露头角，格外引发关注。

实际上，新基建并非全新的概念，早在2018年底召开的中央经济工作会议上，就曾强调要加快“城际交通、物流、市政基础设施，以及5G、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设”；在2019年政府工作报告中，又将“加强新一代信息基础设施建设”列入新基建范畴。

疫情发生后，中央更是加快对新基建的部署，就在近一个月内，已4次召开会议部署“新基建”。特别是3月4日的中央政治局常务委员会会议提出“新基建”项目后，多个省市随即公布了2020年重大投资项目计划，在一些详细的项目安排中，不乏“新基建”的身影。

用恒大集团首席经济学家任泽平的话说，未来“新”一轮基建主要应有四“新”，即新的地区、新的主体、新的方式、新的领域。要在补齐铁路、公路、轨道交通等传统基建的基础上，大力发展5G、人工智能、工业互联网、智慧城市、教育医疗等新型基建，以改革创新稳增长。

这次疫情还暴露出公共基础设施的短板，即使在武汉这样人口密集的特大城市，医疗资源配置和公共应急能力依然不足。因此，公共基础设施补短板也成为此轮政府投资的重点。

比如山东就在现有项目推进的基础上，聚焦公共服务、社会治理、产业生态、基础设施等四个重点领域，突出公共卫生、公共安全、应急体系、应急物资储备、网络安全保障、农村人居环境整治、应急供水保障、疫苗研发生产、医疗物资产业链建设和基础设施保障，提出274个重点项目，总投资8922亿元。

钱从哪儿来？

然而，一个现实的问题摆在眼前，钱从哪儿来？

2008年11月，为应对金融危机，中央推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的10项措施，到2010年底大约新增4万亿元的投资规模；而2008年，全国一般预算收入超过6万亿元。

据发改委有关负责人后来介绍，在4万亿元投资中，新增中央投资共11800亿元，主要来自中央预算内投资、中央政府性基金、中央财政其他公共投资，以及中央财政灾后恢复重建基金。其他投资28200亿元，主要来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业（公司）债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等。

从后来的效果来看，那时候的金融监管还存在一些缺陷，影子银行、地方投融资平台乱象横生，引发了一系列金融和债务风险，至今尚未化解。由于配套资金没有到位，4万亿的刺激政策也没有起到预期的效果。

有了前车之鉴，在各省纷纷公布投资计划之后，一些质疑的声音开始出现。毕竟，财政部数据显示，2019年，全国一般预算收入19.04万亿元，投资额度已远远超出财政收入，随着近年来大力推进减税降费，各地均面临财力紧张的局面，如何完成44万亿元甚至更多的投资？

“政府融资无非几种老办法，除了举债，就是PPP。但是地方债也存在一些结构性问题。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云向《中国新闻周刊》介绍，地方政府举债有额度限制，无法满足投资需求，而专项债又规定了指定用途，地方政府积极性不高。从一些省市的情况来看，还存在借了专项债后，由于并没有那么多项目，出现资金搁置的情况，造成了资源的浪费。

即使融资成功，未来也面临巨大的偿债压力。政府投资的项目多是投资额大、回报率低的项目，债务到期后，难以依靠项目盈利来偿债，无形中加大了未来的债务风险。

而PPP也存在着潜在风险，很多项目成为隐性债务，而上个4万亿以后，为中国留下了多大规模的隐性债务，至今尚未理清。

基建先行，市场紧跟

实际上，近年来由于金融去杠杆导致信用收缩，社会来源资金收紧，中国的固定资产投资增速自2009年创下30.1％高点后，出现持续下行，2019年全国固定资产投资增速仅为5.4％，为十年来新低。

与之相应，中国基建增速和经济增速也连续下滑，2018年，中国基建投资增速从上一年的19％降至3.8％。而据国家统计局最新数据，2019年中国基建投资仍维持3.8％的增速，增长乏力，其原因包括PPP项目清理、资管新规导致非标融资渠道收紧、地方债发行（城投债）收紧与信用市场波动等。

“我国的经济已经从高速发展，进入到中速发展的阶段，如何保持适当的经济增速，成为大家对高质量发展的期待之一。”乔宝云打了个比方，正如一辆高速行驶的汽车，如果贸然停下来，肯定会有更大的风险。因此，如何保持一定的增速，对于地方政府而言，是一项巨大的挑战。需要寻找新的动能，这对于市场经济比较完善的地方而言，自然不在话下，而对于市场经济相对较弱的地方而言，还需要政府在短期内发挥替代作用。

今年是三大攻坚战的决胜之年，在本该大干快上的时刻遭遇疫情，从而整个决策也发生了改变。在乔宝云看来，4万亿也好，44万亿也罢，看似偶然的背后，是短期波动和长期趋势之间的关系。这些年的减税降费，三去一降一补都是供给侧结构性改革的重要内容，也是高质量发展的长期趋势。“我们不能因为短期的波动，而投入过多精力，否则，真正的趋势性问题就会被掩盖。”

从决策层面，选择投资拉动而非消费、贸易拉动，也并非偶然。在拉动经济的三驾马车中，外贸的实现依赖国际经济大环境，不确定因素较多，而消费的实现依赖于两个前提，一是老百姓有足够的钱，二是老百姓有了钱后不是拿来储蓄，而是用于消费。这两点的前提是，老百姓要有好的就业。

在此次疫情发生后，各地纷纷启动一级响应机制，通过封城和隔离，防止疫情的蔓延。但整个社会经济也由此按下暂停键，人员阻隔，物流不畅，企业迟迟无法复工，订单的压力，现金流的压力，防疫的压力，让企业复工变得困难重重，社会秩序难以恢复，经济发展受到巨大冲击，对就业也产生不好的影响。在乔宝云看来，目前这一阶段，经济增速并非最重要的，关键在于就业，这是实现社会稳定的重要因素。

随着疫情逐步得到控制，在防控疫情和经济发展之间，应如何平衡，将损失减到最小？赵全厚认为，现阶段，全国大部分省市都应将工作重心放到恢复经济秩序中来，而政府投资可以起到稳定社会预期，传递信心，提高企业生产积极性的作用。为了实现这一目标，适当地加大政府债券发行，扩大基建也是可行的方法。

“风险一定有，但作为一个负责任的政府，财政必须承担这些风险。”赵全厚认为，这两年中国面临经济下行的压力，加上中美贸易冲突和疫情的影响，整个中国社会亟须尽快复工复产，稳定就业，就需要政府适度加大公共投资，尤其加大补短板方面的投资，从逆周期调整稳定社会预期，从而带动上下游企业跟进投资。

随着政府的项目在全国落地开花，一些诸如物流等环节也随之疏通，为企业带来便利。而加大投资后，最终也会给老百姓留下一些公共领域的财产。

在这一过程中，财政只需控制投资的节奏，避免一次性过高投入带来的风险。据赵全厚介绍，政府投资项目，有些需要中央审批，有些只需报备，地方政府可自行决定。因此，尽管公布的投资项目都会进入项目库，但并非所有项目都能在一两年内落地。

最终落地的，一定是有资金保障的项目。更多的项目，可能会在编制“十四五”规划中体现，向社会传递政府的积极信号和稳定预期。

这些年高速发展的城镇化，地方政府积累了大量的债务，风险趋紧。再加上疫情造成的原材料供应、人流、物流的限制，不可能年内将所有的资金都投入到项目上去。因此，赵全厚预估，今年预算内中央和地方的财政投入，包括增加一般债务和专项债务额度，加上PPP，今年各地政府总的投资额，以万亿为单位，不会到10万亿，预计在6万亿~7万亿元左右，期望以此来稳定和带动市场预期好转，带动社会投资跟进。

“经济发展和基础设施建设之间必须匹配，在特殊时期，基建可以先走一步，但不能先走十步，那样就跟不上了。”乔宝云表示，在这个时候，政府和市场就会产生两种关系，一种是基建先行，市场紧跟，两者相互成长，相互支撑；另一种则是政府将本该是市场的功能挤占了。“比如目前要稳就业，政府采取了一些临时性措施，但随后就应腾出手让市场跟上，这样才是健康的关系。”