PPP项目保底量机制及设置 以环保项目为例

PPP项目是否设置保底量（也称基本量、最低量等，一般是指政府向社会资本提供的项目保底需求量，本文中统称为“保底量”）常引起争议。有观点认为，PPP项目设置保底量是合理分配风险的体现，保底量机制合规合理；而有截然相反的观点认为，PPP项目设置保底量可能涉及政府承诺固定回报，属于违规[1]。笔者认为，对于PPP项目保底量的争议，实际上源于对PPP风险分配的不同认识；讨论PPP项目是否设置保底量，应首先从项目风险的识别和分配进行分析讨论。本文拟从按使用量付费[2]的PPP项目着手，分析保底量设置的合理性，讨论保底量机制的具体设置方式。

一、设置保底量的依据

（一）设置保底量是PPP项目风险分配的要求

对于PPP项目的发起方式，虽然财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）[3]规定了可以由政府方发起，也可以由社会资本以项目建议书方式发起，但实际上大多数PPP项目是由政府方发起并主导完成项目前期工作，包括决定项目投资建设规模等，在政府已经确定项目规模的基础上，社会资本据此进行项目投融资、建设等。

为确保项目规模的合理性，政府在前期决策时应充分考虑区域最低需求量及原材料供应量。以垃圾焚烧发电PPP项目为例，政府主要根据现有区域的土地规划、人口规模及未来人口预测等，在基于实际的基础上，合理预测未来需求，确定项目的投资建设规模、日处理规模；垃圾的供应直接决定产出或服务的数量，然而垃圾无法从公开市场上取得、仅能由政府供应，因此项目公司无法承担有关原料供应风险的情形下，通常会约定由政府负责供应原料，同时在PPP合同中对原料的质量和数量予以明确约定。[4]若在前期确定规模时未遵循科学合理的原则，一味超前设计，可能导致项目垃圾供应量不足而“吃不饱”，发电量不足导致使用者付费达不到预测收入，最终导致社会资本投资风险增大、政府不合理的财政支出增加。

基于PPP项目风险分配基本原则，政府发起的PPP项目由政府决策项目规模，政府对于项目规模所产生的风险相对具有可控性，在财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财政部〔2014〕76号）中也已经明确：“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，···政策、法律和最低需求风险等由政府承担。” 因此，项目规模风险而产生的最低需求风险以及原材料供应风险应由政府承担，在实际的需求量或原材料供应量低于所设置的最低需求量或供应量时，政府方应通过设置保底量的方式来承担相应风险。

（二）设置保底量不涉及政府承诺固定回报与政府担保

PPP政策严禁政府承诺固定回报，从财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）等一系列PPP政策中，可以看出规范的PPP与政府承诺固定回报不相容。90号文指出：“各级财政部门要会同有关部门统筹论证···风险分配框架···，确保充分体现‘风险分担、收益共享、激励相容’的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免···加剧地方政府财政债务风险隐患。”从本质上说，政府承诺固定回报意味着：不论社会资本建设质量好坏、运营维护水平高低，都不影响社会资本收回项目投入的资金和额外收益；社会资本实际上未承担建设、运营维护风险，项目实际上不存在绩效考核机制。

而设置保底量是合理分配风险的体现，要求政府在实际的需求量低于所设置的保底量时，按照保底量作为付费的计算基数；在计算数量时，还应扣除服务不达标的量。最终计算付费时，一方面扣除了不达标的量；另一方面政府并未对服务单价进行保底，单价依据价格调整机制进行变动，因此设置保底量并不意味着社会资本不承担运营风险。同时，按照PPP规范运作的要求，PPP付费完全与项目产出绩效挂钩，社会资本最终根据绩效考核结果获得回报。

从保底量条款本身的属性来看，是属于平等的主体之间基于风险分配原则而约定的合同一方义务，具体说来：对于设置保底量的PPP项目，在PPP合同中保底量是作为政府方的义务，政府基于合同约定进行付费；若政府不按照保底量机制计算付费，则依据PPP合同承担违约责任。保底量与“政府担保”不同，不是指政府进行抵押、质押、保证或广义上的承诺，而是将保底量条款作为政府的合同义务条款。

二、PPP合同保底量及付费条款设置

（一）保底量的设置

对于大多数按使用量付费的项目，由于用户习惯培养需要周期、公共服务逐步趋向稳定，一般会根据项目设计规模，在运营期初期设置阶梯保底量。在具体保底形式上，鉴于使用者数量、使用量可能月度、季度变动波动较大，而各年度使用量相对较为均衡，因此一般采取按年度进行阶梯保底的方式。如某污水处理项目采取了阶梯年度保底方式，根据设计规模设置各年度的保底量：

（二）不同保底方式下付费条款的设置

不同的PPP项目可能采取按月付费、按季付费或按年付费的方式，根据不同付费方式结合保底条款，可以排列组合出各种不同的付费条款。本文以按季度支付的污水处理项目为例，列举和评析两种不同的保底方式。

1.按季度保底量支付、按年保底量核算

在此种支付模式下，每一运营年前三季度均按照季度保底量进行支付：当季付费金额=季度保底量×付费单价-（季度保底量-季度实际量）×可变成本单价

在最后一个季度，根据年度保底量核算第四季的付费金额：最后一个季度付费金额=[年度保底量×付费单价-(年度保底量–年度实际量)×可变成本单价]-当年前三个季度已付金额

此种支付模式可以适用于季度实际量变动较大的项目（如乡镇污水处理项目，由于大量的乡镇居民外出务工，生活污水排放量季度周期性波动较大）。通过此种支付安排，一方面，社会资本可以按照季度保底量获得稳定的回报，可以实现资金周转及缓解还本付息压力；另一方面，通过年底统一核算保底量，实现了按年保底，且未增加政府的年度财政支出责任。

2.按季度实际量支付、按年度保底量核算

在此种支付模式下，每一运营年的前三季度按照实际量进行支付：当季付费金额=季度实际量×付费单价

最后一个季度付费金额=[年度保底量×付费单价-(年度保底量–年度实际量)×可变成本单价]-当年前三个季度已付金额

此种支付模式可以适用于季度实际量变动较小的项目，如城区污水处理项目。前三季度按照实际量付费，对项目正常运营不会造成不利影响。

（三）保底量调整机制

1.科学合理设置保底量

PPP项目合作期通常为10-30年，期限较长，随着经济、社会、环境、人口等因素变化，PPP项目的使用者需求量难以简单预测，须在项目前期识别准备阶段做好调研，较为合理地预估变化趋势，以此确定保底量。同时，为更公平地分配风险，PPP合同中可设置保底量的动态调整机制，以确保保底量指标的科学性。

2.结合单价调整机制

在设置了科学、动态调整的保底量基础上，可以考虑对于采取报综合单价的项目基于数量变化而导致的单价变动。如某垃圾焚烧发电项目中，社会资本投标报价的垃圾处理初始补贴单价包括了建设投资、运营成本、税费及合理回报，为确保保底量调整后单价的合理性，合同双方在项目合同中约定“当项目公司接收的年度垃圾供应量少于年度保底量且预计此后各年度的垃圾供应量都将少于年度保底量时，合同双方同意调整年度保底量，同时按照‘恢复约定经济地位’的原则，对垃圾处理补贴单价进行调整。”

保底量机制设置及调整涉及到《实施方案》中财务测算、《PPP项目合同》保底量及付费条款等，笔者建议实施机构委托专业的综合型咨询机构提供相应咨询服务。

三、设置保底量的必要性

1.保底量基于项目产出说明、可行性研究报告等进行设定，设置保底量要求PPP项目前期工作推进须遵循科学合理的原则，可以在一定程度上倒逼项目发起方（主要指政府）在充分调研的基础上做出决策。

2.从PPP项目融资角度来看，PPP项目是否具有可融资性需要考虑项目是否具有稳定的现金流。而对于使用量波动较大的项目，现金流可能很不稳定，最终影响项目是否能完成融资、融资成本高低。设置保底量，在一定程度上可以提高PPP项目的可融资性。

3.在设置了保底量的基础上可以通过调价机制和超额利润分配机制，较为公平合理地分配项目风险和收益。若不设置保底量，一方面可能导致项目吸引力不足而无人响应；另一方面可能导致社会资本投资风险增大，为转嫁风险，社会资本在投标报价时往往增加因没有保底量而造成的风险溢价，最终导致政府财政支出增加。

四、结语

保底量设置关乎政府相应的财政支出是否真正做到“物有所值”，关系到政府和社会资本方之间的合作关系能否持续良好，关系到项目能否最终顺利落地。保底量机制的设置是具体项目风险合理分配的体现，科学合理的保底量机制有利于实现政府、社会资本共赢局面，确保公共服务质量。

[1]有些地区的审计部门以保底量涉嫌固定回报为由，要求项目进行整改。

[2]根据项目类型和风险分配方案的不同，PPP项目通常会按项目的可用性、使用量等安排付费。按可用性付费的项目，相对于使用量，更关注项目设施或服务的可用性，一般不涉及使用量的风险。见《PPP合同指南（试行）》第三章第一节，第102页。

[3]该文件自2014年11月29日起生效，有效期3年，现有效期已届满。

[4]见《PPP合同指南（试行）》第四章第二节，第130-131页。