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(二)不同保底方式下付费条款的设置
不同的PPP项目可能采取按月付费、按季付费或按年付费的方式,根据不同付费方式结合保底条款,可以排列组合出各种不同的付费条款。本文以按季度支付的污水处理项目为例,列举和评析两种不同的保底方式。
1.按季度保底量支付、按年保底量核算
在此种支付模式下,每一运营年前三季度均按照季度保底量进行支付:当季付费金额=季度保底量×付费单价-(季度保底量-季度实际量)×可变成本单价
在最后一个季度,根据年度保底量核算第四季的付费金额:最后一个季度付费金额=[年度保底量×付费单价-(年度保底量–年度实际量)×可变成本单价]-当年前三个季度已付金额
此种支付模式可以适用于季度实际量变动较大的项目(如乡镇污水处理项目,由于大量的乡镇居民外出务工,生活污水排放量季度周期性波动较大)。通过此种支付安排,一方面,社会资本可以按照季度保底量获得稳定的回报,可以实现资金周转及缓解还本付息压力;另一方面,通过年底统一核算保底量,实现了按年保底,且未增加政府的年度财政支出责任。
2.按季度实际量支付、按年度保底量核算
在此种支付模式下,每一运营年的前三季度按照实际量进行支付:当季付费金额=季度实际量×付费单价
最后一个季度付费金额=[年度保底量×付费单价-(年度保底量–年度实际量)×可变成本单价]-当年前三个季度已付金额
此种支付模式可以适用于季度实际量变动较小的项目,如城区污水处理项目。前三季度按照实际量付费,对项目正常运营不会造成不利影响。
(三)保底量调整机制
1.科学合理设置保底量
PPP项目合作期通常为10-30年,期限较长,随着经济、社会、环境、人口等因素变化,PPP项目的使用者需求量难以简单预测,须在项目前期识别准备阶段做好调研,较为合理地预估变化趋势,以此确定保底量。同时,为更公平地分配风险,PPP合同中可设置保底量的动态调整机制,以确保保底量指标的科学性。
2.结合单价调整机制
在设置了科学、动态调整的保底量基础上,可以考虑对于采取报综合单价的项目基于数量变化而导致的单价变动。如某垃圾焚烧发电项目中,社会资本投标报价的垃圾处理初始补贴单价包括了建设投资、运营成本、税费及合理回报,为确保保底量调整后单价的合理性,合同双方在项目合同中约定“当项目公司接收的年度垃圾供应量少于年度保底量且预计此后各年度的垃圾供应量都将少于年度保底量时,合同双方同意调整年度保底量,同时按照‘恢复约定经济地位’的原则,对垃圾处理补贴单价进行调整。”
保底量机制设置及调整涉及到《实施方案》中财务测算、《PPP项目合同》保底量及付费条款等,笔者建议实施机构委托专业的综合型咨询机构提供相应咨询服务。
三、设置保底量的必要性
1.保底量基于项目产出说明、可行性研究报告等进行设定,设置保底量要求PPP项目前期工作推进须遵循科学合理的原则,可以在一定程度上倒逼项目发起方(主要指政府)在充分调研的基础上做出决策。
2.从PPP项目融资角度来看,PPP项目是否具有可融资性需要考虑项目是否具有稳定的现金流。而对于使用量波动较大的项目,现金流可能很不稳定,最终影响项目是否能完成融资、融资成本高低。设置保底量,在一定程度上可以提高PPP项目的可融资性。
3.在设置了保底量的基础上可以通过调价机制和超额利润分配机制,较为公平合理地分配项目风险和收益。若不设置保底量,一方面可能导致项目吸引力不足而无人响应;另一方面可能导致社会资本投资风险增大,为转嫁风险,社会资本在投标报价时往往增加因没有保底量而造成的风险溢价,最终导致政府财政支出增加。
四、结语
保底量设置关乎政府相应的财政支出是否真正做到“物有所值”,关系到政府和社会资本方之间的合作关系能否持续良好,关系到项目能否最终顺利落地。保底量机制的设置是具体项目风险合理分配的体现,科学合理的保底量机制有利于实现政府、社会资本共赢局面,确保公共服务质量。
[1]有些地区的审计部门以保底量涉嫌固定回报为由,要求项目进行整改。
[2]根据项目类型和风险分配方案的不同,PPP项目通常会按项目的可用性、使用量等安排付费。按可用性付费的项目,相对于使用量,更关注项目设施或服务的可用性,一般不涉及使用量的风险。见《PPP合同指南(试行)》第三章第一节,第102页。
[3]该文件自2014年11月29日起生效,有效期3年,现有效期已届满。
[4]见《PPP合同指南(试行)》第四章第二节,第130-131页。
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