PPP项目从建设期进入运营期需要梳理哪些程序？

摘要

根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年第三季度报》，截至2019年10月，管理库中PPP项目的累计总量为9249个（自2014年起算），其中成功落地的PPP项目数量为6039个，约占总量的65.3%。落地项目中，已实质性进入建设期开工的项目数量为3559个，考虑到建设期在3年以内的PPP项目占比超75%，并且部分项目为“存量+增量”项目，因此预估目前已实质性进入运营期的PPP项目数量占管理库中PPP项目总量的比例将超过20%，2020年还将会有大量PPP项目进入运营期。那么，PPP项目从建设期进入运营期阶段，需要履行哪些合法合规程序，才算真正进入运营期？本文笔者通过对某基建项目开展履约管理的亲身体验，对所需程序进行梳理，以期更多的PPP项目能尽快进入稳定运营的状态。

关于PPP项目在建设期及进入运营期的程序性问题对于实施机构和项目公司双方都非常重要，运营期的开始意味着PPP项目将正式进入付费程序。然而，目前针对PPP项目的相关政策中并未对项目进入运营期的界定作出明确规定，通常都是参照项目合同条款执行，诸如“建设工程竣工验收合格后进入运营期”等笼统的表述。从法律角度来看，从一个阶段进入另一个阶段，应当是合同双方的意见统一，而在PPP项目的实际执行过程中，实施机构与项目公司经常就项目是否进入了运营期存在分歧，原因在于，如果只是参照项目合同条款执行，那么PPP项目建设期结束后就立刻进入了运营期，但实际上很多项目并非如此，建设工程竣工验收合格仅仅是达到可用性的最基本的要求。根据笔者的实操经验，从合同管理的角度分析，大部分基建项目由建设期进入运营期并不是一个瞬时行为，中间存在一个“非实质运营期”（即根据合同约定，项目已经进入运营期，但实质上，双方需要梳理PPP项目建设期已发生的以及目前阶段需完成的各类事项，确保合同双方的权利义务履行到位，导致项目未实质进入运营状态，笔者在本文暂且称为“过渡期”），以运营期起始点为基准，将在此之前的各项工作、各项状态做一个系统梳理，确保实施机构与项目公司各自的责任、权利和义务均已履行到位。当然，笔者认为，不是所有项目都存在所谓“过渡期”，即便存在，每个项目的“过渡期”耗时长短也有差异，但只有完成了上述工作PPP项目才能真正意义上算是进入了运营阶段。

本文以某基建类的PPP项目为例，从项目实操的角度，通过梳理该项目从建设期进入运营期阶段各方的权利义务，总结出三部分内容，包括建设期发生事项的确认、过渡期需完成的事项以及运营期实质开始需完成的工作。笔者将从以上三部分内容阐述建设期进入运营期须注意的事项，并针对其中的重点事项进行详细论述及分析。

图1 PPP项目从建设期进入运营期阶段相关事项梳理

一、建设期发生事项确认

当项目公司向实施机构提出PPP项目进入运营期阶段申请开始，实施机构应当依据《PPP项目合同》的对应条款确认本项目的“施工前期手续完备情况、开工日、监理的聘请及费用的支付、施工图纸审查及工程量清单审定、施工总承包合同备案、工程分包情况、设备与材料的采购、建设期履约保函的提交、融资担保情况、专项补贴以及优惠政策等说明、前期费用的承担、子项目施工进度计划、质量保证和质量控制以及子项目竣工验收情况”等事项是否符合合同约定。若存在不符合合同约定的事项，实施机构应当责令项目公司限期整改或依据合同对应条款对项目公司进行处罚。

鉴于以上各项内容的复杂程度不同，笔者将对其中的重点事项进行分析：

施工前期手续完备是PPP项目建设程序合法的前提。

施工前期手续：实施机构需要确认项目公司是否按照相关的规定（或协助实施机构）履行相关报批报建程序，依法依规取得了项目选址意见（规划）、项目用地预审（国土）、项目审批、核准或备案（国家发展改革委）、建设用地规划许可证（规划）、安全预评价备案（安监）、项目土地招拍挂（若有-国土）、土地权证办理（若有-国土）、建设工程规划许可证（规划）以及建设工程施工许可证（住建主管部门）等文件。

实施机构负责办理的手续：根据财政部发布的《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》（财金[2017]1号）中的规定：“项目识别阶段应当公开的PPP项目信息包括可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件”，在此阶段社会资本方还没有介入，所以以上手续通常都是由实施机构负责落实完成。

后果：若项目公司未按照相关规定办理各种报批报建手续，法律后果较为严重，《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第五十七条指出，“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款”。因此，若发生项目公司前期手续办理不完备的情况时，实施机构应当责令项目公司立刻停止施工，协助项目公司办理暂缺的相关手续后依法依规恢复施工，开展下一步相关工作。切勿默许项目公司“无证施工”，这与“无照经营”、“无牌驾驶”本质上并无区别。

竣工验收是建设期进入运营期的重要节点。

当项目工程具备竣工验收条件时，项目公司应当及时书面告知实施机构，同时向依据适用法律确定的竣工验收主持单位提出竣工验收申请报告。一般根据合同约定，工程项目的竣工验收是建设期的最后一道程序。

二、过渡期需完成事项

待建设项目竣工验收合格并且实施机构对上阶段内容进行确认后，实施机构应当对项目进行总投资竣工结（决）算审计、建设期绩效考核，并根据考核结果进行付费。为保证付费程序的合规性，建议实施机构参照以下流程执行：

图2 PPP项目政府付费的确认流程

政府付费的确认是PPP项目执行过程中的核心环节。

项目总投资竣工结（决）算审计：项目公司应在竣工验收合格后尽快向实施机构和政府审计部门提供完整的竣工结算报告及相关档案，由政府审计部门对项目总投资进行竣工结（决）算审计。审计工作并非一蹴而就，需要一定的时间完成，一般为6个月，具体时间还需参照PPP项目合同中的约定。项目总投资最终以实施机构和项目公司共同认可的第三方审计机构出具的决算数额为准。

可用性付费的计算：在项目公司按照可用性要求通过项目竣工验收（未经竣工验收，但实施机构未取得项目公司同意使用的，以转移占有项目之日为竣工日期），并且第三方咨询机构已经出具了完整的项目总投资审计报告后，实施机构应当根据合同中约定的可用性服务费计算公式计算出应当支付给项目公司的第一笔可用性服务费金额。

建设期绩效考核及付费：《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）中指出：“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”。由此可见，绩效考核作为PPP项目政府付费支出的关键环节，是启动对项目公司费用支付的必要条件。建议实施机构与政府财政部门聘请专业的第三方咨询机构按照合同中的绩效考核办法对项目公司进行建设期的绩效考核，并以绩效考核的结果作为依据为项目公司支付第一笔可用性服务费用。

三、运营期实质开始需完成事项

在实施机构按照以上流程对项目公司支付第一笔可用性服务费用后，项目正式进入运营期阶段。但对项目公司而言，责任并未结束，万里长征只走完了第一段，运营期初始阶段项目公司还应当向实施机构缴纳运营维护保函、递交经营计划并根据合同的约定购买必要的保险。

履约保函体系是实施机构履行合同的重要手段。

为确保PPP项目能够按照合同约定履行,实施机构通常会要求社会资本或项目公司提供一定的担保。结合《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等PPP文件的规定，在PPP项目操作实务中基本已经形成投标保函、建设期履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的保函体系。本次笔者讨论的PPP项目从建设期进入运营期阶段涉及到的保函主要包括建设期履约保函及运营维护保函。

按照PPP项目全生命周期管理的特点，建设期履约保函及运营维护保函在提交时间上应做到首尾相连，所谓“一环扣一环”。因此在保函有效期的设置上，实施机构往往会要求下一阶段保函的提交是上一阶段保函解除的前提条件。但在实际操作中，出于成本和风险的考量，社会资本或项目公司往往会提出一份保函分期提交或到期再展延的请求。对此法律及相关政策并没有明确的禁止，通常还是以实施机构和社会资本或项目公司之间的合意为准。笔者认为，分期提交不能保证社会资本或项目公司在保函到期后及时提交替换保函或进行保函展期，因此在一定程度上会加大项目的履约风险，实施机构要审慎对待。

四、建议

根据笔者实操经验，提出以下几点建议供实施机构和项目公司参考：

双方做到不折腾，不幻想，聚焦合同约定，逐一落实；

明确进入运营期的各项要件，为未来通过绩效考核，计算付费做好基础工作；

各项工作应以合法有效的书面文件为准，妥善保管、存档；

建议项目公司务必获得实施机构签发的或经双方签字盖章的可以证明项目进入运营期阶段的文件，例如《运营期启动证书》等文件，避免在后续执行过程中出现认定不清的情况，互相扯皮。