我国碳排放权交易体系的立法现状及对策

摘 要：碳排放权交易能够有效的减少温室气体排放，它的有效实行对中国应对气候变化以及加入国际气候变化阵营有着巨大影响。我国已在深圳等七省市试行了碳交易，“十三五”方案帮助我国从区域性碳交易体系向全国碳交易市场顺利过渡，并在2017年开启全国碳交易市场。列出了我国碳交易体系下的立法现状及立法问题，并根据问题一一提出对策，为我国碳交易体系的立法工作提供一些帮助，尽早与国际碳交易制度相衔接。

1 前言

中国是国际上碳排放量最大的国家，虽然未设立强制减排义务，但我国是必然会实行自主减排的。我国的碳交易已进入试点阶段，但我国未颁发有关的专门性强制法律文件，而拟制法律首先就是要精准界定碳排放权的概念，到现在为止，我国法学界并没有准确的界定，近些年我国学者在他们的著作中提出了以下观点：欧阳爱辉（2018）《碳排放权的法律属性界定》中指出碳排放权是准用益物权;田丹宇（2018）在《我国碳排放权的法律属性及制度检视》中提出碳排放权是行政权力;蒋博雅（2019）在《论碳排放权的法律属性》中提出碳排放权是一种新型权利，兼具公权私权双重属性。由于碳排放权具有绝对性、排他性等特点，这与物权的基本特征大致符合，所以我国学者普遍将其当作准物权看待，但是它的客体是环境容量，并不符合我国产权理论对“物”的定义，所以笔者认为，碳排放权应作为强制性行政许可权被界定。

2 我国碳排放权交易体系中的立法现状

2.1 政策发布密集

我国高度重视碳排放交易，并发布了众多其相关的政策（具体政策看表1）。国内方面，2007年颁布了首个应对全球变暖的国家计划，也是首个综合性的政策性文件，即“应对气候变化国家计划”;同年12月，发表了题为“中国的能源形势和政策”的白皮书;2008年，发表了中国应对气候变化的纲领性文件，即：“应对气候变化的政策和行动”的白皮书。

国际方面，中国与美国在2014年11月签署了中美气候变化联合声明，这份声明第一次确定了2020年后中国对二氧化碳排放量计划在2030年左右达到峰值，并努力尽早达到，这在促进全球温室气体减排方面发挥了实质性作用。

2.2 试点成绩显著

第一，中国颁布了相关工作方案。2012年10月“深圳经济特区碳排放管理条例”作为我国首个专门规定碳排放管理的地方性法规，由深圳人大常委会审议通过，随后其他试点也颁布了碳交易地方性法规和规章，并加以实施。

第二，我国已经确定了碳交易企业试点的范围。因其主体是高污染、高排放的企业。2012年11月，上海公布了首批碳交易试点的范围：包括191家企业。

第三，我国建立了碳排放配额分配方案。我国采取的分配方式是混合模式：大多情况下为免费分配，小部分为有偿分配，也就是自由分配。此外，为迎合新排放源的需要，还会通过拍卖将部分排放权分出。

第四，我国建立了碳交易的公共服务平台。深圳是中国首个强制性碳交易市场，建立了碳排放信息管理系统、登记系统和碳排放权交易系统。之后每个试点的碳排放交易的公共服务平台都逐步完成。

3 我国碳排放权交易体系的立法问题

3.1 碳排放权归属不明确

根据我国现行的立法制度，碳排放权是作为准物权或是行政许可权利，在我国法律上并没有做出明确规定，这种权利地位的缺失使我国排放交易理论基础缺失，进而不能建立健全的交易制度体系。我国若不能及时明确碳排放权的具体定义，那么设立完善的契合我国国情的碳交易体系更是遥遥无期了。

3.2 立法层级较低

自发改委决定开展试点后，政府已经颁布了一些节能减排的相关政策，且七省市的地方性法规或地方规章也在不断出台，使试点工作能够顺利进行。但是由于这些地方法规和规章是地方政府根据地方的经济发展情况制定的，只适用于各个地方本身的情况，无法满足国家整体市场的需要，再者，已发布的政策法规的立法水平太低，其效力并不足以协调国家部委之间以及中央和地方之间的实际操作问题，这就会导致各部门各地区的实际工作难以展开。

3.3 市场监管体制不完善，力度较低

从监管能力角度看：我国碳排放的监管能力从目前的情况来看具有一定的“滞后性”，这是因为我国在能源计量、统计等基础工作以及能源消耗和污染物减排统计等制度设计上并不完善，由此导致数据统计准确性差，时效性也得不到保障，各个指标体系之间缺乏统一性和配合性。

从监管机构角度看：由于我国开行试点，所以我国碳排放交易市场也有多个地方监管机构，而对于统一的监管机构法律上无明文规定，涉及具有监管问题时，各地方监管机构易发生推诿的现象，所以还需要进一步强化监督问责机制。

从公众监管角度看：监督主体除政府外，还包括外部监督主体，而社会公众作为外部监督主体，应通过监管机构的信息进行披露，对监督机构以及运行信息进行外部监督，但在目前中国碳市场监管体制下，由于尚不健全的市场制度以及有待提升的公众信息获取能力，导致了中国碳市场的外部社会监督效果并不明显。

3.4 配套实施机制不成熟

我国在不断扩充发展有关应对气候变化的法律政策，目前大约有30部已实行法律与之相关，但是其配套实施机制并不能与之相匹配。我国现存的机制很难实现我国目前的减排目标，所以我国需要在应对气候变化的立法工作上加大关注，尽快完善配套机制从而加快实现减排目标。

4 完善我国碳排放权交易体系中立法的对策

4.1 明确解释“碳排放权交易”，明确碳排放权归属

如前所述，笔者认为碳排放权同排污权相似，应是一种强制性行政許可权，其性质能够使交易者的交易行为合法。碳交易通常是指各国将碳排放权看作一种有价值的商品，首先制定碳排放总量控制目标，其次将其分解为不定量的碳排放配额，最后分配给各个区域，如果有富裕或欠缺，则可互相买卖交易。明确碳排放权概念的性质及碳排放权交易的定义，有助于建立完善的符合我国国情的碳交易体系，并尽早与国际市场相衔接。

4.2 制定有关碳排放权交易的上位法

我国应制定《碳排放权交易法》这类高效力的上位法，通过立法制定有关核查机制、配额分配、违约责任等原则性问题的规定，为碳交易市场提供统一的法律原则，使各地在实践中能够更具操作性，避免个别省市、企业钻法律的漏洞。但是制定一门单行法要耗费一些时间，所以笔者认为可以先行发布行政法规，在行政法规中规定关于与碳排放的行政许可权利，以此行政法规为发展碳排放交易市场作为暂时的法律支撑，避免出现在实践出现“无法可依”的情况。为了建立更完善的碳交易体系，我国要依据可持续发展理论，坚持宪法和环保法作为其上位法，制定与我国国情相适应的碳排放权交易的法律法规，对实践更加具体细化，明确政府以及公民的权利和义务，增强企业节能减排意识，保护环境与人类健康。

4.3 完善市场监管法律制度构建

从监管能力角度看：完善能源计量、统计等基础工作技术，增强能源消耗和污染物减排统计等制度设计能力，以提高数据统计准确性，保障信息的时效性。在环境承载能力范围内确立总量控制任务，明确具体的分配数额后，将碳排放的详细信息及时的公布，有助于交易信息及时传递给排放实体。

从监管机构角度看：法律虽未明确规定统一的监管机构，但国家发展和改革委发布了有关碳排放权交易的政策后，可以作为监管部门，而环保局作为管理环境问题的部门，也可以监管碳排放权交易市场，对于二者的具体监管职能，法律应当进行细化规定，否则在实践中一旦发生具体监管问题，就容易发生互相推诿责任的情况。

从公众监管角度看：在我国控制碳排放、推进低碳体系的发展既离不开“自上而下”起到引导和推动作用的政府，更离不开“自下而上”进行积极参与和监督的公众，因此我国碳交易体系的发展应重视公众参与监督机制。管理模式应从政府主导型向多元化主体包括政府、企业、公众以及社会组织在内的合作监督模式的转变。

4.4 相关配套法律机制的完善

除了制定单行法外，我国还应该在各地制定相关的实施细则以及完善配套的法律机制，这是因为我国各个省市的经济发展情况不同，对于环境问题的关注度也不尽相同，这使得我国中央政府不能制定符合全国的具体实施细则，只能发布关于碳排放权市场交易的原则，所以地方政府需要制定符合自己省市经济发展情况的具体实施细则及配套机制，将中央的法律政策贯彻落实到每一家每一户。

5 结语

生态环境保护是各国的重点关注问题，但保护的方式并不是只能通过碳排放交易来控制碳排放，还可以通过种植绿色植物来吸收碳排放释放氧气。在立法方面，除了完善碳排放本身的法律，关于碳的生态封存相关法律也应该进行整改。例如：完善《森林法》中森林碳汇的相关法律规定，如推广种植碳吸收量较高的树木，采伐后植树再造林等。《森林法》中的规定都是有关森林内林木的规定，但近年来我国森林面积逐渐缩小，林木的碳汇作用也随之受到限制，所以增加森林碳汇就要增加我国内的林地面积。笔者对增加林地面积有三个建议如下：一是对于已种植的树木进行有效管理，病树及时医治，死树及时拔除;二是各省市可以在区域内留出部分地区作为树木种植区，或建成公园，不仅改善环境，还能够供人欣赏;三是对于滥伐树木的行为规定严格的惩处措施。由此笔者认为，对于碳排放权的立法问题不光只是碳排放本身的法律研究，还包括关于生态封存的相关立法，只有建立健全的碳排放法律体系，以及完善相关生态封存的法律问题，才能更加有效率的保护生态环境。