完善生态环境分区管治制度 全力构建现代环境治理体系

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，首次明确提出要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标，建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律政策体系（以下简称“七大体系”）。这是新时代以改善生态环境质量为核心，完善生态环境分区管治制度，推进生态文明建设的有力保障。

生态环境分区管治面临的挑战

我国国土辽阔，多样性、非均衡性、脆弱性的生态环境特点突出，不同区域资源环境承载能力各异，发展基础、条件和水平不同，尊重自然、顺应自然、保护自然，就必须采取差异化的生态保护策略，为此，“十三五”生态环保规划要求“分区施策”，追求环境质量改善要“以解决生态环境突出问题为导向，分区域、分流域、分阶段明确生态环境质量改善目标任务”，落实分区管治时要“实施差异化管理，分区分类管控，分级分项施策，提升精细化管理水平”。

当前，国内外环境正在发生深刻复杂的变化，经济发展外部环境更趋复杂严峻，不稳定、不确定因素增多，生态环境保护面临的形势依然严峻，推进环境治理体系与治理能力现代化面临多重挑战。就生态环境分区管治而言，主要面临以下几方面挑战。

一是生态环境分区管治的原则和思路还不清晰。一方面，环境功能分区和分类方法与国土空间规划确定的功能空间不对应，且空间尺度常常存在差异，使生态环境分区管治的具体要求难以落实；另一方面，生态环境分区管治缺乏空间规划层面的工具，而土地用途和强度管控作为国土空间规划主要工具在环境分区管治方面难以有效发挥作用。

二是生态环境分区管治的效能不足。政策措施在自上而下的层级传递过程中存在误导、误解和误为等问题，上下级联动推进和灵活调整能力不足。一些施政理念和措施仅仅停留在文件传达层面，并没有得到实际落实。虽然生态环境问责制度逐步建立，但制度仍然不健全。地方政府对上级政府指令的执行有的过于机械化、流程化，有的缺乏分门别类地精细化管理细则，造成部分地区出现“一刀切”的情况，部分省、市级政府层面生态环境责任不明确，只起到了上行下达的作用，环境管理效率偏低，环境治理能效不高；基层政府层面专业化人才不足，环境管理能力有限，对自身主体责任认知不清。

三是多元共治的格局还没有形成。环境治理仍以政府主导为主，市场参与有限，全民共治的能动性没有激发出来，行业管理不足，市场监管机制滞后。投融资体系、市场交易体系、生态补偿体系、环境保险制度等不健全，导致综合服务能力偏弱，创新驱动力不足，市场不规范，市场潜力未能得到有效释放。此外，安全风险和应急管理机制尚未建立起来，危机应对能力有很大缺口。

生态环境分区管治制度完善的方向

深入贯彻党的十九届四中全会精神，推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，要坚持以习近平生态文明思想为指引，以建设美丽中国为目标，以改善生态环境质量为核心，以解决制约生态环境保护事业发展的体制机制问题为重点，贯彻落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，加快建立健全生态环境治理的架构体系，完善生态环境分区管治制度，要着力抓好以下三方面工作。

一是深化顶层设计。按照新的国土空间规划制度，结合国土空间规划成果划分空间和管辖范畴，在生态空间、农业空间和城镇空间三区中建立健全并落实七大体系，依据不同空间属性建立区域差异化的管治制度，构建多维度的生态环境分区分级管制框架。系统梳理不同地区不同行业的发展现状，统计分析各地区以往发展路径的科学合理性，按照高质量发展的目标审查不同地域行业和环境问题，提出多样化的整治方案，提高防范意识，责任到事、到人、到空间，探索精准化管治方法。分区曝光突出生态环境问题及整改情况。完善公众监督、举报反馈机制。

二是建设七大体系。完善生态环境保护法律体系，加快制定和修改长江保护、海洋环境保护、固体废物污染防治、生态环境监测、排污许可、碳排放权交易管理等方面的法律法规，加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度；建立健全领导责任体系和企业责任体系，建立事前预警、事中督办及事后问责机制，针对不同空间和问题确定责任主体，推行领导责任和企业责任双轨制，制定实施细则；持续推进全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系的建立，逐步建立常态化、稳定的财政资金投入机制，落实生态补偿制度。加快制定健全有利于推动绿色发展和生态环境保护的价格、税收、金融、投资等政策。发展绿色信贷、绿色债券等金融产品，发挥好国家绿色发展基金作用，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。健全生态环境信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。深化“无废城市”建设、固体废物进口管理等。加强农业农村环境污染防治。

三是强化保障工作。完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系。落实中央生态环境保护督察制度。制定实施中央和国家机关生态环境保护责任清单。实行生态环境损害责任终身追究制。推进生态环境保护综合行政执法，全面完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革。健全生态环境监测和评价制度。落实生态环境损害赔偿制度。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。加快建立“三线一单”制度。

生态环境分区管治的推进路径

各级政府在统一环境质量持续改善的战略观指引下，按照事权清晰的原则设定不同时间空间的环境治理任务与成效目标，因地制宜地精准施策，注重综合运用经济、法律、技术等手段，激励引导企业主体自主进行环境保护，引入公民团体参与制衡，提升治理能力的同时更加强调治理绩效，确保生态环境保护“量质并举”。

推进路径应根据行业和地区制定差异化路径和措施。假设地区为横轴，行业为纵轴，可划分四个象限的分地区分行业关系图（见图1），在每个不同要素的象限中把握环境治理的路径和节奏。

图1 分地区分行业环境管治分析图

正正区域是高质量发展的理想状态，经济发展与行业发展正相关，环境良好，社会稳定，在此基础上制定标准、建立体系对其他地区的环境治理有指导意义；在正负区域中，负行业支撑经济发展，应制定负面清单，严明责任，兼防兼治，突出环境治理优先的目标；在负负区域中，治理压力最大，既有扶贫的压力，又有环境治理的压力，应注重底线控制，行业转型，实施督导；在负正区域中，经济发展落后，应在容量预判基础上，补充行业发展并加强过程管治。

依托上述分地区分行业关系图，按照生态、农业、城镇的三类空间分类，对环境分区管治进行如下分析（见图2），从而确定生态环境分区管治路径。

在正正区域，应未雨绸缪，持续发挥高质量发展的良好势头，在生态空间内通过实时监测进行精准治理；在农业空间内通过土壤改良实现农村提升；在城镇空间内通过年度环检推行精细治理。

图2 环境分区管治分析图

在正负区域，即负行业支撑下的发达地区，其发展方式是不可持续的，应及时修正，在生态空间内明确治理工程和退出机制，遏制环境恶化趋势；在农业空间注重土壤防治和农村治理，缓解发展中的环境问题；在城镇空间中促进行业转型，进行环境筛查和检测，制定明确的治理方案，不断改善人居环境。

在负负区域，负行业和落后发展的双重压力导致环境治理滞后，其发展方式是短视的，应在生态空间中加强系统治理，制定标本兼治的实施方案；在农业空间中通过土壤施治和农业管治，实现农业农村良性发展；在城镇空间中加强强度控制和环境督导，改善城镇空间环境质量。

在负正区域，即支撑产业为正行业但发展落后的地区，发展方式合理，环境治理压力较小，生态空间注重“三线一单”和容量预判，确定发展门槛；农业空间强化土壤检测和农村管治，发挥综合效益；城镇空间注重污染防治和过程管治，把好发展过程的环境质量关。

生态环境分区管治的政策选择

生态环境保护治理领域应是公众参与和社会治理机制共同作用的领域，环境问题的表象在技术手段，深层原因在制度，环境治理体系既是新时代国家治理体系的重要组成部分，也在实践意义上引领着新时代国家治理体系的走向，因此生态环境分区管治按不同的划分依据所选择的政策内容有所不同。

一是按地域进行划分。可划分为目标治理、底线治理和全过程治理，不仅依靠问题治理，还应包括预防治理。在京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区等发展潜力巨大的区域，应建立目标治理体系，通过统一的治理体系和标准，推行统一的政策和制度，针对区域内个性问题，建立统一治理机制，逐步推进落实各项环境治理工程；对于东北地区、西部落后地区，应关注基于底线控制的环境治理体系，并建立合理的财税机制，合理降低环境治理成本，有效推动环境治理行动；对于中原城市群、成渝地区等发展中地区，应加强环境监管，建立过程治理体系，在环境治理方面促进长效机制的建设，注重实现资源节约、环境保护、经济发展和社会稳定等多目标的实现，加强过程环境治理。

二是按内容进行划分。结合对山水林田湖草的空间功能划分，实现统筹治理，可划分为系列治理工程，生态环境部梳理总结出打好污染防治攻坚战的“7＋4”行动，即打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理七场标志性重大战役和落实《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》、打击固体废物及危险废物非法转移和倾倒、垃圾焚烧发电行业达标排放、“绿盾”自然保护区监督检查四个专项行动，涉及大气、水、土壤和生态等生态环境的主要领域。江河湖海流域注重上游、中游和下游实现一体化保护，山水林田湖草注重栖息地保护。

三是按主体进行划分。党委政府负领导责任，企业负主体责任，公众和社会组织参与其中。严明自然资源利用上线与环境质量安全底线责任制度，建立相关目标评价考核制度，包括生态保护红线划定与调整、绩效考核、责任追究、生态补偿、公众参与等。明确生态保护红线管理的责任主体，明确中央和地方政府各自的责任和义务，坚持“党政同责”“一岗双责”,明确并落实地方政府在生态保护红线管理中的主体责任。厘清部门职责与分工，建立生态保护绩效评估考核系统并纳入相关政府绩效考核体系，界定不同类型生态保护红线区域的补偿标准和补偿使用方式。随着政府职能的不断转变和行政方式的创新，行政效能将不断提高，但是环境治理的特殊性造成“木桶原理”式发展路径，总有短板，主要原因是尚未激发社会公众认知。应理顺政府与市场、社会的合理边界，发挥社会公众的集体效率，创造良好治理机制。坚持运用市场监督和部门监管两种手段，发挥市场在社会资源配置中的决定性作用，通过环境业主委员会模式，在激发全民积极性的同时更好发挥政府作用，放大行政体制效能。另外，这也有利于主管部门依法行政，社会监督会推进各部门、各级政府制定政策协调一致并公开透明，避免政策冲突、叠加，减少不必要的行政执法事项。

四是按机制进行划分。既有各项常规环境治理制度的不断健全和完善，又应建立全方位应急制度与及时响应制度，分别服务于日常管理和“战时管理”。日常管理严明责任主体和程序流程，发挥各层次作用，上级重在宏观调控，下级重视实施和及时总结上报；“战时管理”强调程序从简、处理方法鼓励有效创新、处理结果建立容错机制，处理责任和处置风险上下共担。遇到任何突发事件迅速启动“战时管理”机制，突发事件结束后应形成详细的总结报告，经过周密的调查研究提出绩效和失误的内容，并根据处理经验及时修正“战时管理”机制。

生态环境分区管治的制度保障

生态环境分区管治结合属地管理重在“分区”与“管治”。其中，“分区”按国土空间体系划分为生态空间、农业空间和城镇空间；“管治”主要指责任监管和制度监管。结合七大体系对生态环境分区管治制度框架进行具体设计（见图3）。

图3 生态环境分区管治制度设计图

第一，完善法律法规体系。健全法律法规体系是生态环境分区管治制度的根本保障，也是建立长效机制的前提。针对当前或未来的空白区补充完善，针对生态红线、农村污染防治、生态治理监督检查、城镇环境精细化管理等方面制定相应的法律法规或部门规章，省级政府可在此基础上出台细则或导则。将实施权下放基层，监督权提升上级。

第二，进一步深化空间划分。在三类空间基础上，结合各自特征细化。生态空间划分为生态红线区、生态保护区和生态治理区；农业空间按照种植结构分区和行政单位分区划分农业环境管理单元；城镇空间按照建成区、污染源范围区、新建区分区，其中建成区可根据用地性质进一步细分。

第三，强化生态空间管治。生态红线区严格明确负面清单并确定近期实施时间表；生态保护区完成“三线一单”设计，并建立市场机制，可试行绿色金融、环境保险、生态补偿等措施；生态治理区针对治理规划，建立治理目标和考核体系，最终自下而上提交阶段考核成果。

第四，强化农业空间管治。根据不同农业功能，如生态功能、生产功能、文化功能等类别，结合土壤面源污染的现状特征，提出区别化的指标体系和标准阈值，并按基层行政单元统计，同时在省（区、市）层面建立动态监测平台，建立环境数据库。自下而上提交阶段报表。

第五，强化城镇空间管治。在建成区按照不同的土地性质，如居住用地、公共设施用地、物流用地、商业用地等制定不同的精细化环境标准；在工业用地、园区、污染排放源头等区域建立排污许可制度；新建区结合建设时序进行环境安全考核和环境影响评价，维护城市环境质量整体效果。最终自下而上提交阶段评估报告。

第六，建立以省为层级的年度“体检”制度。针对不同空间提交的报告、报表、成果进行分析研究，明确下一步工作任务，可分为“维持”“强化”“整改”等结论，依此进行绩效奖励或主体问责。研究成果结合制度监管结论形成最终环境方案，经过专家审核、部门审验、政府审定后提交，并层层抓落实。

第七，建立双轨型监管体系。一是责任监管，明确国家、省、市县、乡镇、村的责任范畴和行动指南；二是制度监管，尽快建立信用体系，连带企业责任体系，建立环境业主委员会，推行全民行动体系，将制度监管结论反馈到年度“体检”中，修正年度考核报告。