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图为国内前十大总合同金额过30亿的环卫项目
其中,最吸引眼球的是海口和沈阳的环卫市场化项目。
2015年底至2016年初,海南省海口市开展“双创”活动,一举将辖内龙华区、秀英区、美兰区、琼山区四大片区的环卫作业推向市场,总预算金额过百亿,开创了当时国内最大,也是最早大规模试水环卫市场的“先河”。
2年后,同样的故事又在沈阳上演。2018年上半年,一场被誉为环卫领域“辽沈战役”的战役打响,沈阳市将9个市辖区的环卫作业服务集中推向市场,如此大体量的项目吸引了启迪桑德、玉禾田、中环洁、杭州锦江环卫、龙马环卫等多家国内领先环卫企业角逐,以及大连汇达、辽宁华清环卫等本土企业的积极参与。
最终,该项目以“花落多家”收场。仅北环集团一家就斩获于洪、和平、大东及苏家屯4个市辖区的4个环卫项目,首年服务费达4.53亿元,合同总金额29.84亿元。
一向由政府“一揽子”包办的环卫产业缘何被推向市场?与传统体制的弊病有关。
国内某环卫企业负责人表示:
传统环卫行业大多属于事业单位,管理僵化,自己考核自己,绩效机制形同虚设;部分地区机械化程度偏低,仍以传统人工清扫为主,作业方式落后,服务效率和服务质量令人诟病。
例如,2016年海口琼山环卫引入市场化改革前,机械化清扫率仅为15.9%,超八成道路靠人工清扫。由于作业方式落后,人工清扫无法彻底覆盖路面尘土、污渍、油渍和积泥,导致路面长期“不见本色”。多头管理的公共设施如路灯杆、路名牌、交通护栏等存在保洁盲区,严重影响“双创”目标实现。
此外,作为财政拨款的传统环卫,也远远适应不了新型环卫一体化建设(如大量机械设备、垃圾中转站及末端处理设施投资)所需的巨额资金,资金问题成为一大制约瓶颈。
如果运用PPP模式,一方面既能缓解政府财政紧张,减少设备采购资金的压力;另一方面也方便业主方考核的付费。
相比其他种类的PPP项目,环卫一体化PPP商业模式和利益补偿机制更加清晰。垃圾收费就是按吨位计价,道路清扫保洁则按照“面积和级别”,厕所维护按照“数量和等级”付费,简单清晰,一目了然。
引入市场化改革后,不仅可以改变过去环卫主管部门“既当运动员又当裁判员”的弊端,还能以固定的财政预算取得更大的环境收益,引入了考核机制,提高了环卫作业质量,是一个双赢的结局。
当然,市场化也不是“万能灵药”。有些项目引入社会资本后,中标公司资金跟不上、关系协同不到位、绩效考核不过关等,导致项目烂尾,最终政府不得不重新收回接管。
引入市场化改革后,PPP项目包为何越捆越大?
一位行业资深研究人士表示,这其实是政府和企业互相选择的结果。
一方面,地方政府对环卫作业效果要求越来越高,若将一个包分拆成若干个,管理和考核起来都比较麻烦,捆成大包则更容易吸引社会资本方投标,后期考核和管理也更加省心;
另一方面,随着国内环卫企业集中度提升,也涌现出一批资金、运营、品牌实力都比较强的企业,有能力承担巨额的环卫一体化项目。
他表示:
PPP项目包越捆越大,也加剧了环卫企业优胜劣汰,促使行业“马太效应”加速到来。
随着PPP项目合同金额上升,必然要求社会资本方“十八般”武艺样样精通。能够存活下来将是规模较大的企业,资质和项目运营管理经验充足,有稳定的现金流、良好的融资能力,信誉和口碑过硬,还能处理复杂的政企关系、人财物车辆调配等等。
02
地方政府财政支付能力不足是“硬伤”
PPP项目包越捆越大,除了是对社会资本方的考验,也对政府的支付能力、项目回款力度提出了较高要求。
据某环卫企业透露,尽管市场化项目越来越多,金额也越来越大,但他们的日子“并不幸福”,想要“满载而归”其实也并不容易。
最大的问题有两个:
一是政府财政支付能力不足。环卫项目高度依赖政府付费,不少企业担忧,各省市经济发展水平差异明显,少数地方如深圳财力雄厚,支付有保障,但绝大多数地区经济实力比不上深圳,用于支付环卫项目的费用自然也“大相径庭”,局部经济欠发达地区的项目回款艰难,欠账现象时有发生,长此以往会拖累不少企业。
上述环卫企业高管坦言:
自从海口市打开“环卫市场化改革”的局面后,海口附近的县区无论财力能否支撑,动不动就启动上亿元的环卫大项目,有些环卫服务费甚至超出了政府可支付的范围,投资高昂与县域财政支付能力不足的矛盾愈发突出。
也就是说,虽然深圳的政府财政支付能力较强,可以支撑他们推出84亿元的环卫大项目。但对于其他地方的政府来讲,推出大体量环卫项目仍需要“量力而行”。
二是回款不及时。欠发达地区财政支付能力不足本身就是个“硬伤”,再加上国家对生态文明建设、城乡环卫改善越来越重视,垃圾分类、无废城市逐步推进,未来环卫领域政府支出将进一步增加,这对政府支付能力将是不小的挑战。
而在融资方面,环卫企业融资也比较困难,巨资购买的车辆很难进行贷款抵押,转运站虽可以做担保抵押贷款,但做到手续齐全也非常困难。
因此,一旦甲方违约无法及时给付服务费,企业就不得不依赖融资渠道或借钱给工人支付工资,维持公司的日常经营活动。
在此情况下,资金链好的大型环卫企业尚能垫付,中小型环卫企业则很难应付。特别是在近两年金融领域“去杠杆”的大环境下,又加上今年的新冠疫情影响,中小企业步履维艰。
上述环卫企业高管表示:
我们遇到的难题不是一下子没钱了,而是无法确定下一笔回款何时到账,拖欠多久。但企业支付环卫工人的工资,车辆的购置与维护保养等时间非常确定,导致我们很长一段时间根本无心拓展业务,就是等钱来填充空缺的资金池。
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