深圳84亿环卫项目后续：PPP包越捆越大好事坏事？-undefined

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进入2020年，环卫行业的“巨额订单”又来了。

新年前四月，深圳宝安区接连放出两个环卫一体化项目，首年服务经费总计高达10.47亿元/年，合同总金额累计超150亿元，成为有史以来国内环卫项目合同金额最大的采购活动，震惊业界。

在此之前，也有海口、昆明、沈阳、唐山、滁州多地将环卫作业大规模推向市场，试水环卫市场化改革，改变了过去环卫部门既实施扫保作业，又负责检查考核的管理模式。

不过，随着PPP项目包越捆越打，PPP项目的风险也越来越突出，政府财政支付能力不足，回款不及时等无一不在困扰着企业，对企业的资金实力提出了非常高的要求。

“PPP项目包越捆越大”

近年来，受城镇化进程、垃圾分类、人居环境整治、PPP等因素影响，我国环卫领域市场化改革进程加快，项目井喷，传统的“小环卫”逐渐向“大环卫”转变。

项目服务内容上，也早已突破了传统意义上的道路清扫保洁和垃圾清运，新加入垃圾分类收集、垃圾中转站、智慧环卫、绿化养护、市政管养等，服务内容越来越多，合同体量也越来越大，“亿元项目”层出不穷。

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图为国内前十大总合同金额过30亿的环卫项目

其中，最吸引眼球的是海口和沈阳的环卫市场化项目。

2015年底至2016年初，海南省海口市开展“双创”活动，一举将辖内龙华区、秀英区、美兰区、琼山区四大片区的环卫作业推向市场，总预算金额过百亿，开创了当时国内最大，也是最早大规模试水环卫市场的“先河”。

2年后，同样的故事又在沈阳上演。2018年上半年，一场被誉为环卫领域“辽沈战役”的战役打响，沈阳市将9个市辖区的环卫作业服务集中推向市场，如此大体量的项目吸引了启迪桑德、玉禾田、中环洁、杭州锦江环卫、龙马环卫等多家国内领先环卫企业角逐，以及大连汇达、辽宁华清环卫等本土企业的积极参与。

最终，该项目以“花落多家”收场。仅北环集团一家就斩获于洪、和平、大东及苏家屯4个市辖区的4个环卫项目，首年服务费达4.53亿元，合同总金额29.84亿元。

一向由政府“一揽子”包办的环卫产业缘何被推向市场？与传统体制的弊病有关。

国内某环卫企业负责人表示：

传统环卫行业大多属于事业单位，管理僵化，自己考核自己，绩效机制形同虚设；部分地区机械化程度偏低，仍以传统人工清扫为主，作业方式落后，服务效率和服务质量令人诟病。

例如，2016年海口琼山环卫引入市场化改革前，机械化清扫率仅为15.9%，超八成道路靠人工清扫。由于作业方式落后，人工清扫无法彻底覆盖路面尘土、污渍、油渍和积泥，导致路面长期“不见本色”。多头管理的公共设施如路灯杆、路名牌、交通护栏等存在保洁盲区，严重影响“双创”目标实现。

此外，作为财政拨款的传统环卫，也远远适应不了新型环卫一体化建设(如大量机械设备、垃圾中转站及末端处理设施投资)所需的巨额资金，资金问题成为一大制约瓶颈。

如果运用PPP模式，一方面既能缓解政府财政紧张，减少设备采购资金的压力；另一方面也方便业主方考核的付费。

相比其他种类的PPP项目，环卫一体化PPP商业模式和利益补偿机制更加清晰。垃圾收费就是按吨位计价，道路清扫保洁则按照“面积和级别”，厕所维护按照“数量和等级”付费，简单清晰，一目了然。

引入市场化改革后，不仅可以改变过去环卫主管部门“既当运动员又当裁判员”的弊端，还能以固定的财政预算取得更大的环境收益，引入了考核机制，提高了环卫作业质量，是一个双赢的结局。

当然，市场化也不是“万能灵药”。有些项目引入社会资本后，中标公司资金跟不上、关系协同不到位、绩效考核不过关等，导致项目烂尾，最终政府不得不重新收回接管。

引入市场化改革后，PPP项目包为何越捆越大？

一位行业资深研究人士表示，这其实是政府和企业互相选择的结果。

一方面，地方政府对环卫作业效果要求越来越高，若将一个包分拆成若干个，管理和考核起来都比较麻烦，捆成大包则更容易吸引社会资本方投标，后期考核和管理也更加省心；

另一方面，随着国内环卫企业集中度提升，也涌现出一批资金、运营、品牌实力都比较强的企业，有能力承担巨额的环卫一体化项目。

他表示：

PPP项目包越捆越大，也加剧了环卫企业优胜劣汰，促使行业“马太效应”加速到来。

随着PPP项目合同金额上升，必然要求社会资本方“十八般”武艺样样精通。能够存活下来将是规模较大的企业，资质和项目运营管理经验充足，有稳定的现金流、良好的融资能力，信誉和口碑过硬，还能处理复杂的政企关系、人财物车辆调配等等。

地方政府财政支付能力不足是“硬伤”

PPP项目包越捆越大，除了是对社会资本方的考验，也对政府的支付能力、项目回款力度提出了较高要求。

据某环卫企业透露，尽管市场化项目越来越多，金额也越来越大，但他们的日子“并不幸福”，想要“满载而归”其实也并不容易。

最大的问题有两个：

一是政府财政支付能力不足。环卫项目高度依赖政府付费，不少企业担忧，各省市经济发展水平差异明显，少数地方如深圳财力雄厚，支付有保障，但绝大多数地区经济实力比不上深圳，用于支付环卫项目的费用自然也“大相径庭”，局部经济欠发达地区的项目回款艰难，欠账现象时有发生，长此以往会拖累不少企业。

上述环卫企业高管坦言：

自从海口市打开“环卫市场化改革”的局面后，海口附近的县区无论财力能否支撑，动不动就启动上亿元的环卫大项目，有些环卫服务费甚至超出了政府可支付的范围，投资高昂与县域财政支付能力不足的矛盾愈发突出。

也就是说，虽然深圳的政府财政支付能力较强，可以支撑他们推出84亿元的环卫大项目。但对于其他地方的政府来讲，推出大体量环卫项目仍需要“量力而行”。

二是回款不及时。欠发达地区财政支付能力不足本身就是个“硬伤”，再加上国家对生态文明建设、城乡环卫改善越来越重视，垃圾分类、无废城市逐步推进，未来环卫领域政府支出将进一步增加，这对政府支付能力将是不小的挑战。

而在融资方面，环卫企业融资也比较困难，巨资购买的车辆很难进行贷款抵押，转运站虽可以做担保抵押贷款，但做到手续齐全也非常困难。

因此，一旦甲方违约无法及时给付服务费，企业就不得不依赖融资渠道或借钱给工人支付工资，维持公司的日常经营活动。

在此情况下，资金链好的大型环卫企业尚能垫付，中小型环卫企业则很难应付。特别是在近两年金融领域“去杠杆”的大环境下，又加上今年的新冠疫情影响，中小企业步履维艰。

上述环卫企业高管表示：

我们遇到的难题不是一下子没钱了，而是无法确定下一笔回款何时到账，拖欠多久。但企业支付环卫工人的工资，车辆的购置与维护保养等时间非常确定，导致我们很长一段时间根本无心拓展业务，就是等钱来填充空缺的资金池。

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