如何加强耕保监测监管体系建设

耕地是我国最重要的土地资源，也是最基本的自然资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好。随着推进国家治理体系和治理能力现代化要求的提出，探索耕地保护监测监管体系建设，为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和管理决策提供支撑的要求愈加迫切。

耕地保护的现状和难题

发展用地、农业结构调整和生态退耕等对耕地保护的影响长期存在，耕保形势严峻。虽然我国实行最严格的耕地保护制度，但仍未遏止住全国耕地面积的不断减少，耕地持续非农化、非粮化和粗放利用的问题日益严重。据《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》数据显示，2017年年末，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等减少耕地面积480.60万亩。除了建设占用耕地，为保障脱贫攻坚、乡村振兴、生态文明建设等政策实施落地、调整优化农业产业结构、保障设施农业用地、实施生态退耕还林还草还湿等，都会一定程度占用耕地，耕保形势仍然严峻。

耕地总体质量低，且呈下降趋势。根据全国耕地质量等别调查与评定成果显示，全国耕地平均质量等别为9.96等，全国中、低等耕地面积比例超过70%。耕地占补平衡作为建设占用耕地的重要补救措施，因在执行中存在补充耕地相对偏远、配套设施不完善、水土条件差等问题，导致优质耕地快速流失。据统计，1990—2015年我国耕地的重心持续向西北“漂移”，由水土资源匹配好的南方向干旱的北方和西部转移。

耕地开发利用过度，忽视生态和可持续发展。我国现有耕地重“用”轻“养”，受耕地数量、资源禀赋条件限制，长期持续的高强度利用耕地状况难以得到根本性扭转，耕地生产力下降、土壤退化、污染加重等问题突出。相关数据显示，全国有5000万亩左右的耕地受到中重度污染，我国每年化肥施用量达到5900万吨，是世界化肥施用量最高的国家，农业用水量达到3600亿立方米，占全国总用水量的60%以上。

耕地保护监测监管体系建设的思路

传统耕地保护主要是从制度上监督省、市、县落实耕地保护的责任，普遍采用的是日常巡查、卫片执法等手段，存在遗漏、发现不及时、时效性不强等问题，主动监管手段不足。因此，及时发现耕地利用变化情况并有效监管，是耕地保护监测监管体系建设的关键。

从传统的“被动发现”向“主动发现”转变。主动寻找耕地保护工作中存在的问题，开展耕地变化图斑遥感监测、与管理数据叠加分析、外业实地核实、监测汇总分析等工作，从耕地被占用、破坏到落实整改，对耕地变化情况进行全生命周期管理，及时发现问题、制止整改，强化耕保利用动态监测监管。

建立“天地网一体化”的技术体系。通过卫星影像数据定期解译判读耕地变化情况，借鉴调查云举证平台进行占用耕地情况现场核实，建立监管平台实现部、省、市、县（区、市）四级联动监管，实现“天上看”及时发现、“地上查”及时制止处理、“网上管”有效监管，提升耕地保护监测监管技术手段。

从“年度考核”向“日常监督”转变。以“日常监测、责任目标考核、差别化奖惩措施”为主线，开展耕地利用情况变化监测、永久基本农田核实、补充耕地核查等日常监测，对耕地保护责任目标履行情况进行检查，为完善科学有效的耕地保护责任目标考核和差别化奖惩体系提供基础支撑。

耕地保护监测监管体系设计

明确监测对象，拓展监测地类。围绕导致耕地特别是永久基本农田“增减”变化的各种因素，进行全方位的监测监管。由于农业结构调整、土地综合整治和高标准农田建设、退耕还林还草还湿等实施原因，造成耕地地类和空间格局上发生变化，因此监测对象应进一步扩展至种植园用地、人工牧草地、养殖用地和设施农用地等地类。

细化监测问题的分类。要从耕地增加、耕地减少、耕地质量变化、耕地污染情况等问题出发，细化监测问题类别。一是对于耕地增加，其主要来源于高标准农田建设、土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等项目实施，以及园地、林地、草地等农业结构调整，特别要关注水田增加等质量变化情况。二是建设占用耕地，其中要能区分各类违法违规占用耕地、依法批准的临时用地占用耕地、设施农业用地涉及的占用耕地等情况。三是农业结构调整占用耕地，监测由耕地或永久基本农田调整为经济作物或畜禽养殖用地。四是耕地破坏，除建设占用外，其他建设活动造成的耕地挖损、塌陷、压占耕地和永久基本农田情况，或因自然灾害、人为损毁的耕地。五是生态退耕还林还草还湿，要监测大规模植树造林、挖塘挖湖等情况，由耕地变为林地、草地、湿地等地类变化情况。六是耕地质量变化，重点监测耕地特别是永久基本农田沙化、石漠化、地面沉降、污染、地质灾害风险等质量生态变化情况。七是其他变化，要关注耕地特别是永久基本农田撂荒或休耕。

整合基础数据和技术方法。一是要整合耕地保护相关的基础数据，如历年来的高标准农田、补充耕地、设施农用地、用地审批等数据，优先开展与管理数据叠加分析，提高耕地变化图斑提取精度，减少外业核实工作量。二是结合年度变更调查遥感监测、基础性地理国情监测等工作，形成“耕地变化图斑提取、问题图斑下发、地方核查举证、部级复核反馈、监测成果应用”工作机制，依托国土空间基础信息平台，建立部、省、市、县四级互联互通的耕地保护在线监管系统，实现耕地保护利用中的问题及时发现、及时整改，实现耕地保护日常监测监管工作常态化。三是优化和完善智慧耕地管理平台，开展耕地利用状况、永久基本农田、耕地占补平衡、设施农用地等日常监督管理，将日常监督、年度考核与监督检查相结合，建立及时高效的数据分析和监督机制，强化耕地保护全流程动态监管。

强化监测成果应用。一是要向地方通报耕地保护利用和监测情况，指出需要整改落实的重大问题，对各区域内倾向性、苗头性问题及早提醒和预警。二是开展耕地保护利用年度形势分析。深入比对分析，评价耕地数量、质量、生态状况和保护利用状况，及时报告耕地保护利用变化形势，针对异常变化和重点区域提出建议。三是纳入省级政府耕地保护责任目标考核，将耕地、永久基本农田、设施农业用地等重点区域监测结果情况列为重要考核指标，作为年度自查、期中检查、期末考核的量化评分基础，同时为地方开展耕地保护实施奖惩提供依据。

相关建议

完善耕地保护监督机制，用好考核和奖励政策。立足当前耕地保护监督面临的新形势、新任务、新要求，一是开展耕地保护动态监管机制建设和顶层设计，建立日常监督、年度考核、监督检查相结合的动态监管模式，实现耕地保护监测监管成果与责任目标考核、奖惩措施相挂钩，强化责任目标考核结果的应用。二是推行耕地保护“田长制”，发挥耕地保护的基层作用。借鉴总结和推广典型耕地保护基层管理制度，建立以政府“自上而下”与基层“自下而上”相结合的监管模式，增强镇政府、村级组织和村民的耕保意识，强化耕地保护的群众监督。

拓宽资金渠道，探索耕地保护长效激励机制。一是从国家层面设立耕地保护专项资金，用于耕地保护监测监管、地力培肥、补充耕地后期管护、耕地保护补偿激励等。二是探索将新增建设用地土地有偿使用费、跨省域国家统筹补充耕地结余资金、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂结余资金以及其他财政渠道来源的资金，用于耕地保护监管和补偿激励工作。三是提高合法占用耕地的成本，严控征占耕地的规模和速度。

推进数据整合共享，提高科学决策能力。一是要提高耕地保护数据的真实性和科学性，以第三次全国国土调查为基础，在摸清耕地基础家底的前提下，综合考虑人口、资源、环境、经济、社会等因素，科学测算各地区耕地保有量和永久基本农田保护面积，差别化设立耕地保护红线。二是打通数据壁垒，加强综合分析研判。利用国土空间基础信息平台和智慧耕地平台，整合历年来的高标准农田、补充耕地项目、设施农用地、用地审批等耕地保护基础数据，全面掌握全国耕地利用变化情况，分步骤分阶段推进数据共享，提高数据综合分析能力，为耕地保护管理科学决策提供依据。

加强土地技术创新，强化耕地保护监测监管能力。一是要提高技术整合和应用能力。充分运用物联网、大数据、人工智能、5G等技术，对当前耕地监管思路和技术方法进行梳理和完善，探索耕地资源数量、质量、生态“三位一体”监管体系建设，解决“源头—过程—结果”的耕地保护缺乏有效监测数据与智慧平台等问题。二是要加快推进高分影像数据、视频监控及传感技术创新及应用，探索研究耕地保护综合监测网络建设，对耕地实现快速和准确的动态监测，解决耕地调查数据不全面、不完整，缺乏原创技术装备等问题。