七省市碳交易试点核查制度研究

摘要：碳交易核查制度是建立碳交易政策公信力，实现公平、公正和透明的碳交易市场的核心手段和措施之一，本文系统研究分析了七省市碳交易试点在核查技术规范、核查机构监督管理、复查实施三方面的实践经验，并为全国碳市场核查制度建设提供借鉴。

关键词：碳交易核查经验

在碳交易制度实施过程中，真实、准确的碳排放数据是碳交易政策的生命线和重要保障，因此，对企业提交的碳排放报告进行核查是提高数据质量，实现碳交易市场公平、公正和透明的核心手段和措施之一。我国七省市碳交易试点自2013年陆续启动以来，已逐渐完善了碳交易制度的各技术要素，在核查制度方面的实践经验主要包括以下三个方面：一是制定核查技术规范和标准，即对核查程序、核查内容、核查报告进行规定；二是对核查机构进行准入和管理，即制定核查机构的门槛标准、监管措施；三是对核查结果进行复查和相关管理。

一、核查技术规范

各试点地区通常以规范性文件方式，对核查原则、目的、依据、流程、内容以及核查报告的编写等进行具体规定，并制定了核查报告、核查计划等文件模板，形成了完整的核查技术规范体系，见表1，并呈现以下特点：

（一）核查技术规范和依据趋于一致

各地均要求第三方核查机构应以独立、公正和保密的原则，经过核查准备、实施和报告编写三个阶段进行核查工作。应通过文件评审和现场访问等方式对排放单位的基本情况、核算边界、方法、数据（活动水平、排放因子等）以及排放量等情况进行核查和交叉核对，经过内部复核后提交核查报告和结论。

核查的目的是检查企业是否按照行业核算指南的要求监测和报告了排放数据，因此各地已颁布的排放核算指南是核查工作的基本技术依据。大部分试点地区发布了分行业的核算指南，而深圳和重庆的核算指南没有细分行业。核算方法不区分行业会影响排放数据计算的准确性和科学性，进而影响核查结果质量。

（二）对监测计划的核查要求呈现差异

监测计划将核算方法落实到具体监测行动，包括监测范围、方式、频次、人员以及质量控制措施等，是企业进行排放核算的最重要基础、是核查机构进行核查的最重要依据之一。多数试点都规定了监测计划要求（但缺少模版，大多流于形式），有的地区还要求企业在监测期开始前向主管部门提交和备案监测计划。因此这些地区在核查规范中要求对企业实施监测计划的情况以及监测活动与备案计划的符合性进行核查，监测计划是核查过程的重要组成部分。

（三）文件模板详细程度各异，是影响核查质量的潜在因素

核查报告是确认企业排放量的最重要依据，其编写质量反映了整体核查工作的科学性和可信度。其中北京和上海对核查报告的编写要求最詳尽，北京还根据历史数据核查过程中的经验教训，针对核查报告的编写制定了《北京市碳排放第三方核查报告编写指南》，对核查报告中每项内容都有统一详细的书写要求，使核查报告的编制实现了标准化，对提高核查质量产生了积极影响。

另外，核查计划的作用与企业进行排放核算制定的监测计划相近，是核查工作的纲领，也是主管部门实施飞行检查等监管措施所需的必要信息。因此，上海、重庆、广东、湖北和深圳要求核查机构应对每个需核查的企业制定核查计划，规定了包括被核查企业情况、核查准则、核查小组构成、核查日程等内容的核查计划模板。

二、核查机构的监督管理

对核查机构事前、事中和事后的监督管理是保障核查质量的重要环节。各试点有些通过出台专门的管理办法，有些通过碳交易管理办法或招标文件等对核查机构的管理做出规定要求，构成了以监管主体、监管对象和监管手段为主要内容的监管体系，见表2。监管主体通常是地方发改委，只有深圳联合地方市场监管部门共同管理核查机构。监管对象无疑是核查机构及其核查工作。而监管手段是监管体系的核心，监管主体只有实施有效的管理手段才能实现保证核查质量的目标。

（一）事前监管

试点地区大部分采取核查机构备案制度，有的则采用招投标方式，严格选拔，要求申请机构在本地注册或设有分支机构，注册资金达到一定规模，具有在企业排放核查、减排项目核查、清单编制、节能量审核、方法学开发等方面的业绩，拥有一定数量的专业核查人员等。部分地区对核查机构要求分专业领域取得核查资质（北京、湖北、上海、广东）。北京、深圳和湖北湖北对核查员备案有文件要求，但未公布备案核查员。还采取机构和核查员双备案方式加强管理。

（二）事中和事后监管

对核查机构的事中和事后监管手段主要包括：现场检查、对核查报告进行复查、要求核查机构提交年度工作报告、年度评估、罚款、黑名单、纳入信用记录以及取消备案等方式。

其中，现场检查是指在收到核查机构的核查计划后，在不事先通知核查机构的情况下在核查实施当日直接到排放企业现场进行飞行检查；复查是指由专家或机构对核查报告进行第四方检查；年度评估是指主管机构通过建立评估核查机构业务表现的指标体系来定期对核查机构进行检查，根据评估结果可以对核查机构进行罚款、纳入黑名单或信用记录，甚至取消备案等处罚方式。

复查和年度评估是试点期间最常用的监管手段，其中复查被所有试点采用，广东和上海还对核查机构进行了制度化年度评估。

（三）服务模式

北京在后期、深圳在履约期阶段都采取市场化方式，由企业自行选取核查机构并支付核查费用。其他试点均采用政府采购、委托方式购买核查机构的服务。市场化方式导致核查工作出现利益共同体、企业与核查机构合谋、以及恶性竞争压低价格等问题，损害了核查质量和碳交易制度的公信力。

三、复查的实施与管理

在当前控排企业报告水平和核查机构能力不足的国情下，所有试点地区为保证数据质量、提高数据可信度，又组织专家或机构对核查结果进行了复查。试点地区实施的复查工作可归纳为复查对象、主体、范围、内容和形式，以及管理等方面，见表3。endprint

核查机构提交的核查报告（及企业排放报告）是复查对象。各地的复查主体不同，如北京、广东组织专家进行评审，深圳深圳由发改委委托深圳质量强市促进会组织专家评审。、重庆和天津由不参与核查工作的机构进行独立第四方复查，上海和湖北由核查机构之间交叉复查。在复查范围方面，北京、天津、广东和湖北对所有核查报告进行了以文件评审为主的复查，北京又委托核查机构对评审有问题、排放量波动大的排放单位进行再核查；天津又由第四方从每家核查机构抽取一家企业，一同进驻现场核查。深圳对管控单位总数10%—30%的核查报告进行了抽查和重点检查。上海和重庆则是对排放报告与核查报告相差明显、年度排放量同比差异大或者企业对核查结果有异议的部分核查报告进行了复查，复查比例约10%—30%。

绝大多数试点在履约前进行复查，根据核查报告、复查结果、以及与控排企业沟通等方式核定最终排放量来完成履约。而深圳则在每年履约结束后进行复查，若复查结果对履约产生影响，将对企业的履约做相应调整。复查的主要内容是检查核查工作是否符合核查技术规范的要求，审核核查报告的完整性、规范性和数据合理性等。复查的形式包括书面审查和现场检查、抽查。复查费用均由试点地区财政承担。

四、结论

碳交易政策在国内是新生事物，各类相关方能力严重不足。在核查领域表现为核查机构数量少、核查水平和人员欠缺等方面。试点地区对核查工作的各个环节制定和实施了不同形式的提高和保障质量的手段，形成了比较规范、科学和严谨的核查体系，在核查技术规范、核查机构管理以及对核查结果进行复查等方面为全国碳市场的建设提供了可借鉴的经验和教训。

首先，制定详细的核查技术规范是核查制度的基本前提，技术规范应以科学、合理的核算指南为主要依据，监测计划应被纳入行业核算指南和核查内容要求，以保证数据质量。深度规范核查报告和核查计划编写有助于提高核查质量。

其次，对核查机构和核查人员实行双重准入有助于加强对机构和人员的管理，从而达到提高核查质量的目的。对核查报告进行复查和对核查机构的定期评估是目前比較行之有效的事中和事后监管手段。

最后，核查服务需要充足的经费、人员和时间以保障核查和数据质量。