日本垃圾分类顶层设计与制度建设及其启示

随着我国经济的高速发展、物质消费水平的大幅提高，“大量生产—大量消费—大量废弃—新一轮大量生产”逐步成为常态。我国生活垃圾产生量的迅速增长，环境隐患日益突出，已经成为新型城镇化发展的制约因素。

垃圾分类是实现各类垃圾分流处理，全面提升资源回收利用的重要举措。日本在垃圾处理处置领域，贯彻3R（减量化、再利用、资源化）理念，并深入践行，形成了全球瞩目的优秀治理范例。特别是日本的垃圾分类，随着固废管理政策的沿革以及处理处置技术与设施建设的发展，逐步形成了特有的发展模式，在顶层设计、制度建设等方面的经验值得我们借鉴。

日本生活垃圾的产生与处理现状

日本将“垃圾”分为“一般废弃物”与“产业废弃物”两大类。“一般废弃物”多指生活源废弃物，“产业废弃物”多指工业废弃物。此外“一般废弃物”中包括医疗废弃物等“特别管理一般废弃物”；“产业废弃物”中包括废酸废碱等“特别管理产业废弃物”。 “特别管理一般废弃物”与“特别管理产业废弃物”的范畴大致等同于我国的危险废弃物。

随着循环经济的推进以及人口结构的变化，2000年之后日本废弃物的排放量总体呈现下降趋势。日本环境省2019年发布的统计数据显示，2017年日本一般废弃物总排放量为4289万吨，人均日排放量为920 克。排放总量与人均排放量均实现连续7年下降。垃圾焚烧是日本生活垃圾减量化处理的最主要手段，2017 年该国日垃圾焚烧处理能力超过18万吨。各类资源再生工作的开展使日本一般废弃物的资源回收利用率维持在较高水平，2017年为20.2%。而垃圾分类工作的有效开展，为日本生活源垃圾的高效处理处置及回收利用提供了不可或缺的保障。

日本开展垃圾分类原因及分类模式解析

日本的垃圾分类工作，始于上世纪70年代，经过了长时期的逐步推进才形成了现在相对完善的体系。总结起来，日本政府在全社会开展垃圾分类主要基于四方面原因。

（1）垃圾产生量的激增与处理模式的变化

随着日本经济在上世纪六七十年代的高速发展，其垃圾产生量激增，全社会垃圾产生量在1960年不足900万吨，至1980年已快速增长至接近4500万吨，20年间增长了4倍。以填埋为主的垃圾处理模式难以适应垃圾产生量的快速增长，东京等超大城市出现“垃圾围城”现象。随着各地垃圾焚烧设施的迅速投运，“可燃”“不可燃”等简单的垃圾分类体系逐步形成与普及。

（2）垃圾最终处置用地不足

至2000年，日本的垃圾产生量增速虽有所减缓，但逐年增加的势头并未改变。此外，随着垃圾焚烧处理比例的逐年提升，经减量处理后的飞灰等最终处置设施（填埋场） 压力增大。至1980年，现有填埋设施的剩余库容几乎用尽，而新填埋设施的建设面临可用地不足、周边居民反对、运输半径过大等诸多问题。在推进减量处理的技术进步的同时，垃圾的源头减量成为重要课题。

（3）循环型社会的建设

为了摆脱大量生产、大量消费、大量废弃的发展怪圈，在1990 年之后日本加速推进垃圾源头减量与各类资源的有效回收利用，1991 年修订了《废弃物处理法》，同年颁布了《资源有效利用促进法》， 明确了产品的绿色设计、绿色生产、生产者责任、回收利用体系建设等。2000年为更有效推进3R理念的落地实施，促进循环型社会的建设，日本政府颁布了《循环型社会形成推进基本法》，对废弃物的处理提出了含明确优先顺序的基本原则：①抑制产生；②再使用；③再生利用；④热回收；⑤合理处置。垃圾的有效分类成为相关规划目标实现的重要保障，同时法律体系的建设与完善对开展垃圾分类形成了明确指导与要求。上世纪90 年代一批以资源回收再利用为目的、配套《循环型社会形成推进基本法》落地的固废处理设施相继在日本各地建成，与垃圾源头分类、配套收运体系建设形成了高效运转的社会治理体系。

（4）设定更高效的中远期治理目标

日本对于“循环型社会”的建设定了较为明确的发展方向、发展目标与发展路径。以2018年6月颁布的《第四次循环型社会形成推进基本计划》为例，该“规划”提出了以建设可持续发展社会为目标的包括环境、经济、社会各层面的全方位工作方针与任务。并以此为基础，提出至2025年年度最终垃圾处置量较2000年削减77%，资源回收利用率较2000年提升30%等在具体数字目标。设定的新阶段目标为高效的垃圾处理处置与资源循环利用提出了更高的要求，同时也为更加科学的垃圾分类提出了新的要求。

如上文所述，日本实施垃圾分类的基本目的是通过垃圾的源头分类，有效提高可再生资源的回收利用率、提升垃圾减量化处理效率， 减少最终废弃物产生量。

1.日本垃圾分类的政策依据与原则

与一般认识不同，日本并没有全国统一的垃圾分类规则或要求。在实践中，“可燃垃圾”“不可燃垃圾”“资源垃圾”“粗大垃圾”的“四分法”是主要分类模式。但从现状而言各区域间差别较大，简单分为两类、三类以及以上述“四分法”基础上细分为30类以上的区域同时存在。图1为2017年日本统计口径内1719个市町村级行政单位的垃圾分类类别数量的分布，可以看出分成11-15类的区域最多占总量的37%，其次是6-10类及16-20类。2-5 类及26类以上的区域较少。

比如日本首都东京地区，其垃圾分类相对简单，以新宿区为例， 居民投弃垃圾时，只分为“可燃垃圾、陶器/玻璃/金属垃圾、资源垃圾、粗大垃圾“四大类，通过对照表的形式将日常生活中的废弃物归进上述四类（医疗废弃物、大件家电等需要单独处理的废弃物归为其他类单独标注）。而德岛县上胜町则将垃圾细分为34类。

这种区域间的差距是在长期发展过程中逐步形成的，其原因主要可以归结为以下三方面因素综合作用的结果。

（1）基于法律框架下垃圾分类的因地制宜

日本的垃圾分类的实施主要遵循的是国家固废处理相关基本法《废弃物的处理及清扫相关法律》（1970 年制定、2017年最新一次修订）。该法律中明确，各市町村地方政府应结合本区域特征制定“一般废弃物处理计划”，明确分类收集的一般废弃物的种类及区分。即日本各区域的垃圾分类规则是由各地方政府尤其是“市町村”级基层地方政府根据中央政府政策指针，结合本区域实际情况进行动态制定的。

此外，在日本《循环性社会形成促进基本法》框架下，《家电回收利用法》《包装容器回收利用法》《食品回收利用法》《建设回收利用法》《机动车回收利用法》《小型家电回收利用法》等针对特定废弃物的回收利用相关法律也直接影响到家庭垃圾的分类。在“市町村”针对本区域政府可接收的垃圾分类的基础上，对于相关法律所明确的特定物品的投弃按相关规定自行处理。

如《家电回收利用法》规定空调、电视、冰箱、冷柜、洗衣机、烘干（甩干）机等6类产品的投弃需遵循“生产者责任延伸”制度，由生产销售商定点或上门回收，“市町村”级基层地方政府不负有相关回收处理责任。

（2）基于总体规划下的科学路径规划

日本通过区域“一般废弃物处理计划”确定每个行政区域的垃圾分类的相关规定。“一般废弃物处理计划”是在一定时期（5-10年） 本区域生活垃圾处理的总体规划， 主要包括以下内容：（1）本区域一般废弃物的产生量与处理量预测； （2）本区域内一般废弃物源头减量相关策略；（3）本区域分类收集的一般废弃物的分类方法；（4）本区域一般废弃物处理处置相关单位状况； （5）本区域一般废弃物处理设施的建设与运转状况等。

垃圾分类的细分程度越高并不代表该区域回收利用率越高、处理处置效率越高。垃圾分类的细分程度是根据本区域的人口、垃圾排放特征、减排目标、区域垃圾收运处理能力、废弃物回收设施的配置与技术能力、综合成本等多要素综合确定。“一般废弃物处理计划”通过对一定时期内本区域垃圾处理实际情况的统计分析、今后产生量预测、国家政策方针规划的落实、减排目标设定、区域处理能力处理设施的评估与建设规划、明确公众教育工作模式等，综合制定本区域生活垃圾的处理目标，明确垃圾收集方式以及面向公众的垃圾分类要求。

此外，结合“一般废弃物处理计划”中确定的垃圾分类的原则， 部分区域会配套制定更为细化的转向垃圾分类收集计划。如名古屋市结合2016年颁布的《名古屋市第五次一般废弃物处理计划（2016年— 2028年）》，先后颁布了《名古屋市第8次分类收集计划》，重点针对废弃包装容器的分类、回收转运方式、处理回收设施建设等做出了更为明确的规定。

（3）收运体系与配套保障

日本各行政区根据本区域的特点与实际配套能力，逐步建立起了符合区域废弃物处理处置需求的垃圾收集体系与硬件保障体系。

以东京为例，东京是常驻人口超过1300万人的国际化大都市。由于东京人口基数大密度大、废弃物产生量较多，相应大型垃圾处理设施完备，仅针对可燃垃圾东京市内共建有20余座大型垃圾焚烧设施，其中日处理能力超过500吨的设施达13座。

前文介绍的东京都新宿区， 由于该区域周边建有品川清扫工厂（日处理能600吨）、港区清扫工厂（日处理能力900吨）、新东江清扫工厂（日处理能力1800吨）等综合性大型垃圾焚烧发电设施，世田谷清扫工厂（日处理能力30吨）、多摩川清扫工厂（日处理能力30吨） 等灰渣熔融设施、中防粗大垃圾破碎处理设施等配套设施、具有综合分选能力的京浜岛不可燃垃圾处理中心以及聚集于“东京生态城”经脉产业聚集区的多家资源回收利用企业，使其垃圾收集、转运、处理较为顺畅，形成较明确的链条。受此影响其垃圾分类相对简单，四大类垃圾在周边区域内各有较明确的收集、处理路径。

处于非中心城市群的区域，会根据本区域特点制定收集体系与处理模式。如熊本县的水俣市，区域内没有大型垃圾焚烧、分拣设施， 但设有垃圾堆肥设施、多家小型配套资源回收利用企业与设施。结合区域相关处理设施分布，居民产生的垃圾被要求分为22类。其中在可燃垃圾中占比例较高的餐厨垃圾作为单独一类，在区域内进行堆肥处理，其余可燃垃圾外运临近设施进行熔融减量。此外，结合区域排放特点与配套处理能力食用油、小型家电、荧光灯等被单独分类。如食用油由专业企业通过BDF燃料化或肥皂加工、小型家电用于废线路板有价部分的回收利用等。

2.日本垃圾分类有效贯彻的保障：细化明确的指导与日益提高的公众意识

在明确的资源再生、废弃物减量基础方针下，日本各级政府为垃圾分类工作的开展构建了良好的顶层设计、技术路线与制度保障。与此同时，垃圾分类工作的贯彻与落实需要政府与居民双方共同努力。日本通过长期的实践与摸索形成了较好的模式。

（1）明确的要求与细致的指导

在具体操作过程中，政府为居民能够贯彻落实垃圾分类，在规则制定的细化与违规处罚的落实的基础上，做了较为细致的工作。在日本多数行政区，均结合本区域垃圾分类的要求编制了面向居民的对照表，发放给居民。对照表中将日常生活中所可能产生的垃圾与其所对应的垃圾类别，大到冰箱、洗衣机，小到纽扣、电池、牙刷，以列表形式一一标明。同时注明每种垃圾的回收时间、排放时的注意事项、本区域无法回收垃圾的处理路径等。如前文介绍的东京新宿区， 其“对照表”涉及了639类家庭产生的日常废弃物，一一标明了该废弃物对应本区域垃圾四大类的哪一类。通过统一的指南，为居民的垃圾分类提供了明确的依据。

（2）公众意识与公众参与

深入有效的环境教育与公众参与是日本垃圾分类得以有效贯彻的重要保障。日本国土狭小、人口众多， 珍惜资源、保护环境已成为大多数国民的共识。日本重视对下一代的环境教育，在中小学均开设有学习垃圾分类的专门课程。同时在各类大型垃圾处理设施中多建有便于青少年及一般公众参观的专用通道与配套设施，便于参观者通过参观实际了解垃圾处理的过程与工艺，充分理解垃圾分类的作用和现实意义。

日本经验对我国开展垃圾分类工作的启示与借鉴

我国的垃圾分类工作起步并不晚，早在2000年6月就确定北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门为全国首批8个垃圾分类收集试点城市。但由于种种原因，相关工作并未起到预期效果。2017年国务院颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》，2019年习近平总书记更做出了“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现”的明确指示。目前全国已明确了首批46个垃圾分类试点城市，相关工作迅速铺开。

日本的成功经验，对我国相关工作的开展有以下借鉴意义。

（1）垃圾分类不是目的，需要有顶层设计

垃圾分类本身并不是目的， 而是为了更有效地开展有价资源回收、垃圾减量与高效处理处置。垃圾分类工作应结合垃圾产生特点、减排目标、处理处置能力等相关要素综合研判、科学设计。建议以市、区县为单位制定本地区固废处理规划，做好顶层设计。

（2）垃圾分类需要因地制宜， 不能照搬照套

我国地域广阔，区域间差异明显。垃圾分类工作与区域发展实际直接相关，各区域的垃圾分类的设计需要根据结合本区域的特点。应给区域地方政府适当的权限，不应对成功区域的经验简单照搬照套。

（3）垃圾分类工作需要循序渐进、长期推进，不能一刀切

日本的垃圾分类能够取得今天的成果是经历了长时间的发展与完善，绝非一蹴而就。现阶段我国城市垃圾的前端收运、后端处理处置尚不能完全适应社会的发展需要， 仍处于发展期。部分尚不具备相关分类处理处置的区域“一刀切”式的推进垃圾分类，而后端处理又无法配套，会适得其反，得不到一般公众的广泛支持。

（4）餐厨垃圾是否需要单独分类应具体问题具体分析

目前日本对于居民餐厨垃圾的分类与否是基于各个区域的实际情况与设施配套状况确定，并没有统一的指针。但在《食品回收利用法》框架下，超过一定产生量的营业场所需要遵循法律开展相应处理处置与回收利用工作，不得随意倾倒。落实到我国实际情况，同样应基于区域特点，以利于处理和利用为原则开展分类，不应过分强求细分。

（5）垃圾分类应从细处着手， 工作落到实处

垃圾分类工作的开展，实际是影响到试点区域内各个家庭的切身生活的“大事”。从分类指南、现场指导、收运流程等各个环节细致周到的前期准备工作是避免混乱与不满的必要保障。同时应充分开展信息公开与公众参与活动，通过垃圾处理设施的公众开放日等多种形式，公开“后端”处理状况与效果。让公众切实了解到“垃圾去哪里了”，直观看到、体会到垃圾分类的现实意义与作用，打消公众疑虑，促进公众理解、支持、配合相关工作的开展。

作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所/清华大学环境学院